Закон о чрезвычайной экономической стабилизации 2008 года , также известный как « банковское спасение 2008 года » или « спасение Уолл-стрит », был федеральным законом США, принятым во время Великой рецессии , который создал федеральные программы для «спасения» обанкротившихся финансовых учреждений и банков . Законопроект был предложен министром финансов Генри Полсоном , принят 110-м Конгрессом США и подписан президентом Джорджем Бушем- младшим . Он стал законом как часть публичного закона 110-343 3 октября 2008 года. Он создал Программу помощи проблемным активам (TARP) на сумму 700 миллиардов долларов, которая использовала ассигнованные Конгрессом средства налогоплательщиков для покупки токсичных активов у обанкротившихся банков. Средства были в основном перенаправлены на вливание капитала в банки и другие финансовые учреждения, в то время как Казначейство продолжало изучать полезность целевых покупок активов. [1] [2]
Финансовый кризис развивался в течение 2007 и 2008 годов отчасти из-за кризиса субстандартного ипотечного кредитования , что привело к краху или почти краху крупных финансовых учреждений, таких как Lehman Brothers и American International Group . Стремясь предотвратить крах финансовой системы , министр финансов Полсон призвал правительство США выкупить несколько сотен миллиардов долларов проблемных активов у финансовых учреждений. Его предложение было первоначально отклонено Конгрессом, но продолжающийся финансовый кризис и лоббирование президента Буша в конечном итоге убедили Конгресс принять это предложение как часть публичного закона 110-343 .
По предварительным оценкам, стоимость риска спасения составляла около 700 миллиардов долларов; однако TARP вернула 441,7 миллиарда долларов из инвестированных 426,4 миллиардов долларов, получив прибыль в размере 15,3 миллиарда долларов (годовая норма прибыли 0,6%), что могло оказаться убытком с поправкой на инфляцию. [3]
После освобождения мировых рынков капитала в 1970-х годах и отмены Закона Гласса-Стиголла в 1999 году банковская практика (в основном вдохновленная Гринспеном «саморегулирование») и монетизированные субстандартные ипотечные кредиты, продаваемые как инвестиции с низким риском, достигли критической стадии в сентябре 2008 года, характеризующейся серьезным сокращением ликвидности на мировых кредитных рынках [4] и угрозами неплатежеспособности инвестиционных банков и других учреждений. В ответ правительство США объявило о серии всеобъемлющих шагов по решению проблем, последовавших за серией «единовременных» или «отдельных» решений о вмешательстве или невмешательстве, таких как предоставление ликвидности в размере 85 миллиардов долларов для American International Group 16 сентября, федеральное поглощение Fannie Mae и Freddie Mac и банкротство Lehman Brothers .
Законодательство возникло в начале 2008 года, когда министр финансов Генри Полсон поручил двум своим помощникам, Нилу Кашкари и Филиппу Свагелю , написать план рекапитализации финансовой системы США в случае полного краха. План, который также был представлен председателю Федеральной резервной системы Бену Бернанке , призывал правительство США выкупить около 500 миллиардов долларов проблемных активов у финансовых учреждений. [5]
Первоначальное предложение было представлено в Палату представителей Соединенных Штатов с целью покупки плохих активов, снижения неопределенности относительно стоимости оставшихся активов и восстановления доверия к кредитным рынкам . Затем законопроект был расширен и выдвинут в качестве поправки к HR 3997. [6] Поправка была отклонена голосованием Палаты представителей 29 сентября 2008 года, 205–228. [7]
Сторонники плана утверждали, что рыночное вмешательство, предусмотренное планом, было жизненно важно для предотвращения дальнейшего подрыва доверия к кредитным рынкам США и что бездействие может привести к экономической депрессии . Противники возражали против стоимости и быстроты плана, указывая на опросы, которые показали слабую поддержку среди общественности «спасения» инвестиционных банков Уолл-стрит, [8] утверждали, что лучшие альтернативы не рассматривались, [9] и утверждали, что Сенат заставил принять непопулярную версию через оппозиционную палату, « подсластив » пакет помощи. [10]
1 октября 2008 года Сенат обсудил и проголосовал за поправку к HR 1424 , которая заменила новую пересмотренную версию Закона о чрезвычайной экономической стабилизации 2008 года на формулировку HR 1424. [11] [12] Сенат принял поправку и принял весь измененный законопроект, проголосовав 74–25. [13] Дополнительные не связанные положения добавили примерно 150 миллиардов долларов к стоимости пакета и увеличили объем законопроекта до 451 страницы. [14] [15] ( Подробности о добавленных положениях см. в Public Law 110-343 .) Измененная версия HR 1424 была отправлена в Палату представителей на рассмотрение, и 3 октября Палата представителей проголосовала 263–171 за принятие законопроекта в качестве закона. [11] [16] [17] Президент Джордж Буш-младший подписал законопроект в течение нескольких часов после его принятия Конгрессом, создав Программу помощи проблемным активам (TARP) на сумму 700 миллиардов долларов для покупки активов проблемных банков. [18]
В понедельник, 6 октября, индекс Dow Jones Industrial Average упал более чем на 700 пунктов и впервые за четыре года опустился ниже отметки 10 000. [19] В тот же день CNN сообщил о следующих событиях на мировом фондовом рынке: британский индекс FTSE 100 упал на 7,9%; немецкий DAX упал на 7,1%; французский CAC 40 упал на 9%; в России торговля акциями была приостановлена после того, как фондовый индекс РТС упал более чем на 20%; Исландия остановила торговлю акциями шести банков, пока правительство разрабатывало план действий на случай кризиса . [20]
8 октября британцы объявили о своем пакете мер по спасению банков, состоящем из финансирования, гарантий по долгам и вливания капитала в банки через привилегированные акции. Этой модели внимательно следовала остальная Европа, а также правительство США, которое 14 октября объявило о Программе покупки капитала на сумму 250 млрд долларов (143 млрд фунтов стерлингов) для покупки акций в самых разных банках в попытке восстановить доверие к сектору. Деньги поступили из Программы помощи проблемным активам на сумму 700 млрд долларов. [21] [22]
В течение следующих шести месяцев TARP была ничтожной по сравнению с другими гарантиями и лимитами кредитования; анализ Bloomberg показал, что к марту 2009 года Федеральная резервная система выделила 7,77 триллиона долларов (~10,7 триллиона долларов в 2023 году) на спасение финансовой системы, что составляет более половины стоимости всего, что было произведено в США в том году. [23]
Министр финансов США Генри Полсон предложил план, согласно которому Казначейство США приобретет обеспеченные ипотекой ценные бумаги на сумму до 700 миллиардов долларов. [24] План был немедленно поддержан президентом Джорджем Бушем-младшим , и начались переговоры с лидерами Конгресса США по разработке соответствующего законодательства. Полсон и председатель Федеральной резервной системы Бен Бернанке провели драматичную встречу в четверг, 18 сентября 2008 года, с лидерами Конгресса, которым Бернанке, как сообщается, сказал: «Если мы этого не сделаем, в понедельник у нас может не быть экономики». [25]
Консультации между министром финансов Генри Полсоном, председателем Федеральной резервной системы Беном Бернанке , председателем Комиссии по ценным бумагам и биржам США Кристофером Коксом , лидерами конгресса и президентом Бушем продвинули усилия по составлению предложения о всеобъемлющем решении проблем, созданных неликвидными активами . Новости о готовящемся плане привели к некоторой стабильности на рынках акций, облигаций и валют 19 сентября 2008 года. [27] [28]
Предложение призывало федеральное правительство купить до 700 миллиардов долларов США неликвидных ипотечных ценных бумаг с намерением увеличить ликвидность вторичных ипотечных рынков и сократить потенциальные потери финансовых учреждений, владеющих ценными бумагами. Проект предложения был благосклонно воспринят инвесторами на фондовом рынке, но вызвал падение доллара США по отношению к золоту , евро и нефти . План не был немедленно одобрен Конгрессом; дебаты и поправки рассматривались как вероятные до того, как план получил законодательное утверждение. [29] [30] [31]
В течение недели с 20 сентября 2008 года среди членов Конгресса шли ожесточенные споры по поводу условий и объема финансовой помощи [32] , усугублявшиеся продолжающимися неудачами таких учреждений, как Washington Mutual , и предстоящими 4 ноября общенациональными выборами.
План был представлен 20 сентября Полсоном. Названный Программой помощи проблемным активам [24] , но также известный как Предложение Полсона или План Полсона, его не следует путать с более ранним 212-страничным планом Полсона, Проектом модернизированной реформы финансового регулирования [37] , который был опубликован 31 марта 2008 года.
Предложение было всего в три страницы, намеренно сжатое с целью облегчить его быстрое принятие Конгрессом. [38]
Ключевой частью предложения является план федерального правительства по покупке до $700 млрд неликвидных ипотечных ценных бумаг (MBS) с целью повышения ликвидности вторичных ипотечных рынков и сокращения потенциальных потерь, с которыми сталкиваются финансовые учреждения, владеющие ценными бумагами. Проект предложения плана был благосклонно принят инвесторами на фондовом рынке. [29] [30]
Этот план можно описать как рискованную инвестицию, а не как расход. MBS в рамках программы покупки имеют права на денежные потоки от базовых ипотечных кредитов. Таким образом, первоначальный отток государственных средств на покупку MBS будет компенсирован текущими денежными потоками, представленными ежемесячными ипотечными платежами. Кроме того, правительство в конечном итоге может продать активы, хотя с прибылью или убытком еще предстоит увидеть. Хотя дополнительные заимствования для получения средств, необходимых для покупки MBS, могут увеличить государственный долг Соединенных Штатов , чистый эффект будет значительно меньше, поскольку дополнительный долг будет в значительной степени компенсирован активами MBS. [39] [40]
Ключевой проблемой будет оценка покупной цены MBS, что является сложным упражнением, зависящим от множества переменных, связанных с рынком жилья и кредитным качеством базовых ипотечных кредитов. [41] Способность правительства компенсировать покупную цену (через ипотечные сборы в долгосрочной перспективе) зависит от оценки, назначенной MBS на момент покупки. Например, Merrill Lynch снизил стоимость своих MBS примерно до 22 центов за доллар во втором квартале 2008 года. [42] Сможет ли правительство в конечном итоге перепродать активы выше покупной цены или продолжит просто собирать ипотечные платежи, является открытым вопросом.
10 февраля 2009 года недавно утвержденный министр финансов Тимоти Гайтнер изложил свой план по использованию около 300 миллиардов долларов (~414 миллиардов долларов в 2023 году) или около того долларов, оставшихся в фондах TARP. Он упомянул, что Казначейство США и Федеральная резервная система хотели бы помочь финансировать частных инвесторов для покупки токсичных активов у банков, но пока что было обнародовано мало подробностей. [43] Все еще существует некоторый скептицизм относительно предпосылки, что налогоплательщики могут покупать проблемные активы, не переплачивая. Аналитик Oppenheimer & Company Меридит Уитни утверждает, что банки не будут продавать плохие активы по справедливой рыночной стоимости, потому что они не хотят принимать списания активов. [44] Удаление токсичных активов также снизит волатильность цен акций банков. Поскольку акции являются опционом колл на активы фирмы, эта потерянная волатильность нанесет ущерб цене акций проблемных банков. Поэтому такие банки будут продавать токсичные активы только по ценам выше рыночных. [45]
6 апреля 2008 года Государственная рабочая группа по предотвращению конфискаций имущества сообщила, что темпы конфискаций имущества превысили возможности программ спасения домовладельцев, таких как Hope Now Alliance , в первом квартале 2008 года. [46]
Первоначальный план предоставлял бы министру финансов неограниченные полномочия по расходам, [32] защищая их действия от проверки Конгрессом или судом. Раздел 8 предложения Полсона гласит: «Решения, принимаемые министром в соответствии с полномочиями настоящего Закона, не подлежат проверке и передаются на усмотрение агентства, и не могут быть пересмотрены ни одним судом или любым административным агентством». [24] Это положение не было включено в окончательную версию.
В своих показаниях перед Сенатом США министр финансов Генри Полсон обобщил обоснование необходимости финансовой помощи в размере 700 миллиардов долларов (~973 миллиарда долларов в 2023 году): [47]
В своих показаниях перед Сенатом США 23 сентября 2008 года председатель ФРС Бен Бернанке также обобщил обоснование необходимости финансовой помощи в размере 700 миллиардов долларов (~973 миллиарда долларов в 2023 году): [48]
Что касается цифры в 700 миллиардов долларов, Forbes.com процитировал представителя Казначейства: «Она не основана на каких-либо конкретных данных. Мы просто хотели выбрать действительно большую цифру». [49]
По словам комментатора CNBC Джима Крамера , крупные корпорации, учреждения и богатые инвесторы изымали свои деньги из фондов банковского денежного рынка в пользу поддерживаемых правительством казначейских векселей . Крамер назвал это «невидимым набегом на банки», который не имеет очередей в вестибюле, но тем не менее доводит банки до критической точки. По мере того, как резервный капитал депозитов банка испаряется, исчезает и его способность выдавать кредиты и, соответственно, зарабатывать деньги. «Отсутствие доверия, вызванное крахом Lehman, общее плохое самочувствие многих банков — все это превратит этот момент в непреодолимый», — сказал Крамер, «если кто-то в правительстве не начнет настаивать на большем страховании депозитов». [50]
Скептицизм в отношении плана возник в Палате представителей на раннем этапе. Многие члены Конгресса , включая Палату представителей, изначально не поддержали план, в основном консервативные республиканцы, выступающие за свободный рынок, и либеральные антикорпоративные демократы. [51] Республиканец из Алабамы Спенсер Бахус назвал это предложение «пистолетом у нашей головы». [52]
19 сентября 2008 года, когда появились новости о предложении о спасении, фондовый рынок США вырос на 3%. Зарубежные фондовые рынки также выросли, а иностранные валюты немного скорректировались после падения в начале месяца. Стоимость доллара США упала по сравнению с другими мировыми валютами после объявления плана. [53] [54] Фьючерсный контракт на нефть подскочил более чем на 25 долларов за баррель в течение дня в понедельник 22 сентября, завершив день более чем на 16 долларов. Это был рекорд самого большого однодневного прироста. [55] Однако есть и другие факторы, которые вызвали резкий скачок цен на нефть. Трейдеры, которые «попались» в конце октябрьской контрактной сессии, были вынуждены закупать нефть большими партиями, чтобы покрыть свои убытки, что способствовало росту цен. [56] Далее фьючерсные контракты на нефть выросли примерно на 5 долларов (~7,00 долларов в 2023 году) за баррель. Ставки по ипотеке выросли после новостей о плане спасения. Средняя ставка по 30-летней ипотеке с фиксированной ставкой составила 5,78% за неделю до объявления плана; за неделю, закончившуюся 25 сентября, средняя ставка составила 6,09% [57] , что все еще намного ниже средней ставки в период рецессии начала 1990-х годов , когда она превысила 9,0% [58] .
Были опасения, что текущий план создаст конфликт интересов для Полсона. Полсон был бывшим генеральным директором Goldman Sachs , который должен был выиграть от спасения. Полсон нанял руководителей Goldman в качестве консультантов, а бывшие советники Полсона присоединились к банкам, которые также должны были выиграть от спасения. Кроме того, первоначальное предложение освобождало Полсона от судебного надзора . Таким образом, были опасения, что бывшая незаконная деятельность финансового учреждения или его руководителей может быть скрыта. [59] [60] [61]
Сотрудником казначейства, ответственным за управление фондами финансовой помощи, был Нил Кашкари , бывший вице-президент Goldman Sachs . [ необходима ссылка ]
В Сенате сенатор Джадд Грегг (республиканец от Нью-Гэмпшира) был ведущим республиканским автором программы TARP, в то время как он имел многомиллионные инвестиции в Bank of America. [62] [63]
Протесты против финансовой помощи прошли в более чем 100 городах по всем Соединенным Штатам в четверг 25 сентября. [64] Группа низовых организаций TrueMajority заявила, что ее члены организовали более 251 мероприятия в более чем 41 штате. [65] Самое крупное собрание прошло в Нью-Йорке , где более 1000 протестующих собрались возле Нью-Йоркской фондовой биржи вместе с членами профсоюза, организованными Центральным трудовым советом Нью-Йорка. [66] [67] Другие низовые организации запланировали митинги протеста против финансовой помощи, [68] в то время как возмущенные граждане продолжают выражать свое несогласие онлайн через блоги и специальные веб-сайты. [69]
Среди сторонников плана были кандидаты в президенты Барак Обама и Джон Маккейн , а также премьер-министр Великобритании Гордон Браун . [75] [76]
Среди критиков были сенатор Берни Сандерс , [77] бывший губернатор Арканзаса Майк Хакаби , конгрессмен Рон Пол , кандидат в президенты от Либертарианской партии Боб Барр и сенаторы Кристофер Додд , Ричард Шелби и Джим Баннинг . [78] [79] [80] [81] [82]
В статье Wall Street Journal сенатор Хиллари Клинтон выступила за решение проблемы неплатежей по ипотеке и изъятий заложенного имущества, которые спровоцировали этот кризис, а не просто за спасение фирм Уолл-стрит: «Если мы не примем мер по решению кризиса, с которым сталкиваются заемщики, мы никогда не решим кризис, с которым сталкиваются кредиторы». Она предложила создать новую Корпорацию по кредитованию домовладельцев (HOLC), похожую на ту, что использовалась после Великой депрессии и была запущена в 1933 году. Новая HOLC должна была администрировать национальную программу, чтобы помочь домовладельцам рефинансировать свои ипотечные кредиты. Она также призвала к мораторию на изъятия заложенного имущества и заморозке повышения ставок по ипотечным кредитам с плавающей ставкой. [83]
Барак Обама , кандидат в президенты от Демократической партии, заявил, что любая финансовая помощь должна включать планы по возврату денег, защите работающих семей и крупных финансовых учреждений и быть разработана таким образом, чтобы не допустить повторения подобного кризиса. [84]
Бывший председатель Федеральной резервной системы Алан Гринспен поддержал план Полсона. [85]
Инвестор Уоррен Баффет говорит, что он мог бы вложить $10 млрд плюс $90 млрд без права регресса ; то есть, без необходимости выплачивать свыше $10 млрд, если ипотечные кредиты не будут погашены. (Это кредитное плечо 10 к 1 , 10-кратный рост с 1-кратным падением.) Он также сказал, что правительство должно платить рыночную цену, которая может быть ниже стоимости переноса. [86] Баффет говорит: «Я думаю, они могли бы настоять на том, чтобы директора учреждений, которые участвуют в этой программе, отказались от всех комиссионных директоров на пару лет. Им, возможно, следует отменить бонусы». Баффет говорит: «Если кто-то хочет продать сто миллиардов этих инструментов Казначейству, пусть они продадут два или три миллиарда на рынке, а затем Казначейство сравняется с этим, .... Вы не хотите, чтобы Казначейство было простаком » . [87] Компания г-на Баффета владеет финансовыми компаниями, которые получат прямую или косвенную выгоду.
Инвестор Джордж Сорос выступил против первоначального плана Полсона: «Предложение г-на Полсона о покупке проблемных ценных бумаг, связанных с ипотекой, представляет собой классическую проблему асимметричной информации. Ценные бумаги трудно оценить, но продавцы знают о них больше, чем покупатель: в любом аукционном процессе Казначейство останется с отбросами. Предложение также изобилует скрытыми конфликтами интересов. Если Казначейство не переплатит за ценные бумаги, схема не принесет облегчения», — но назвал список условий Барака Обамы для плана «правильными принципами». [88]
Среди других критиков были Карл Айкан [85] , Джим Роджерс [89] и Уильям Сейдман . Сейдман сравнил спасение с действиями, которые он и его команда в Resolution Trust Corporation предприняли во время кризиса сбережений и кредитов 1980-х годов: «То, что мы сделали, мы захватили банк, национализировали его, уволили руководство, вывели плохие активы и вернули хороший банк в систему». [90]
Оглядываясь назад, экономисты в целом сходятся во мнении, что без программы уровень безработицы был бы значительно выше. [99]
Предлагаемые альтернативные подходы к решению проблем, лежащих в основе финансового кризиса, включают: предложения по ипотечной помощи, направленные на увеличение стоимости базы активов при одновременном ограничении последствий принудительного взыскания заложенной недвижимости; рекапитализация банков посредством инвестиций в акционерный капитал со стороны правительства; подходы к ликвидности активов для задействования рыночных механизмов оценки проблемных активов; и реформы финансового рынка, способствующие прозрачности и консерватизму с целью восстановления доверия со стороны инвесторов на рынке.
Этот процесс состоял из национализации большинства частных отраслей промышленности. [ необходима цитата ] Краткосрочные эффекты были, очевидно, дорогостоящими, но выгодные последствия были чрезвычайно благоприятны для устойчивого экономического будущего. [ необходима цитата ]
По словам Джона Дэймона, предложение было отклонено бюрократами и лоббистами, в соответствии с частными банками и диспетчерами федерального резерва. [108]
В течение выходных (27–28 сентября) Конгресс продолжил разрабатывать предложение. В следующий понедельник Палата представителей вынесла на голосование итоговый законопроект — Закон о чрезвычайной экономической стабилизации 2008 года. Он не был принят. Фондовые рынки США упали на 8 процентов, что стало самым большим процентным падением со времен Черного понедельника 1987 года .
Лидеры Конгресса, включая обоих кандидатов в президенты, начали работать с администрацией Буша и министерством финансов по ключевым пунктам переговоров, пока они работали над завершением плана. Основные пункты обсуждения включали: [115] [116]
Сразу после полуночи в воскресенье, 28 сентября, лидеры Сената и Палаты представителей, вместе с министром финансов Полсоном, объявили о достижении предварительной сделки, разрешающей правительству закупить до 700 миллиардов долларов в ипотечных ценных бумагах для обеспечения ликвидности держателям ценных бумаг и стабилизации финансовых компаний и рынков США. Законопроект был принят в окончательном виде позднее в понедельник утром. [6] [117] Дебаты и голосование в Палате представителей были запланированы на понедельник, 29 сентября, за которыми последуют дебаты в Сенате в среду. [118] На ранней утренней пресс-конференции в понедельник 29 сентября президент Джордж Буш выразил уверенность, что законопроект будет принят Конгрессом и что он обеспечит облегчение экономики США. Ряд республиканцев в Палате представителей по-прежнему выступали против сделки и намеревались голосовать против нее. [119] [120] [121]
В тот же день законопроект о спасении был представлен Палате представителей Соединенных Штатов и отклонен 205–228 голосами, один не голосовал. Демократы проголосовали 140–95 в пользу законопроекта, в то время как республиканцы проголосовали 133–65 против него. [122] [123] [124] Во время законодательной сессии, по завершении голосования, председательствующий объявил меру HR3997 незавершенным делом. [125]
Спикер палаты представителей Нэнси Пелоси заявила на пресс-конференции после голосования: «Законодательство провалилось. Кризис не исчез. Мы должны продолжать работать в двухпартийной манере». [126] Председатель банковского комитета Сената Кристофер Додд , демократ из Коннектикута , выступая на совместной пресс-конференции с сенатором Джаддом Греггом , республиканцем из Нью-Гемпшира , сказал, что план спасения все еще может быть принят Конгрессом. Додд сказал: «Мы не намерены уходить отсюда, пока работа не будет сделана. Хотя это может занять еще несколько дней, мы уверены, что это может произойти». [122]
После голосования Палаты представителей индекс Dow Jones Industrial Average упал более чем на 777 пунктов за один день, что стало самым большим падением за один день до 2018 года. [127] Потеря рыночной стоимости в размере 1,2 триллиона долларов привлекла большое внимание СМИ, хотя она по-прежнему не входит в десятку крупнейших падений индекса в процентном отношении. S & P потерял 8,8%, что стало его седьмым худшим днем в процентном отношении и худшим днем с Черного понедельника 1987 года. У NASDAQ Composite также был худший день с Черного понедельника, он потерял 9,1% в третий худший день за всю историю. Спред TED , разница между тем, что банки взимают друг с друга за трехмесячный кредит, и тем, что взимает Казначейство, достигла 26-летнего максимума в 3,58%; более высокая ставка по межбанковским кредитам, чем по казначейским кредитам, является признаком того, что банки опасаются, что их коллеги-банки не смогут погасить свои долги. Между тем, цена на легкую сырую нефть США с поставкой в ноябре упала на 10,52 доллара до 96,37 доллара за баррель, что стало вторым по величине однодневным падением за всю историю, на фоне ожиданий замедления экономики, что приведет к снижению потребления и спроса на нефть. [128] Индекс Dow Jones Industrial Average восстановился на 485 пунктов или около 62% от всех потерь уже на следующий день. [129]
Рынки, которые ожидали принятия законопроекта и перешли к дебатам о том, будет ли он достаточным, уже были насторожены после новостей о том, что Wachovia Bank выкупается Citigroup , чтобы избежать краха. События усугубились новостями из Европы о том, что голландско-бельгийскому Fortis Bank была предоставлена спасательная линия в размере 16,4 млрд долларов, чтобы избежать краха, обанкротившийся британский банк Bradford & Bingley был национализирован, а Германия предоставила банковскому и риэлторскому гиганту Hypo Real Estate миллиарды, чтобы обеспечить его выживание. [128]
Позднее в октябре, после принятия законопроекта, индекс Dow Jones Industrial Average снизился еще больше в процентном отношении , а волатильность рынка осталась на исторически высоком уровне, судя по индексу VIX .
В среду вечером, 1 октября 2008 года, Сенат провел дебаты и проголосовал за пересмотренную версию Закона о чрезвычайной экономической стабилизации 2008 года (EESA 2008). Законопроект был оформлен как поправка к HR1424 , заменяющая весь законопроект новым пересмотренным текстом EESA 2008. [12] Поправка была одобрена 74–25 голосами, и весь законопроект был также принят тем же перевесом, 74–25 (R: 34–15, D: 40–10). [130] [131] Только больной раком сенатор Тед Кеннеди не голосовал. Согласно законодательному правилу для законопроекта, для одобрения поправки и законопроекта требовалось шестьдесят голосов. [14] [129] Лидер Палаты представителей обвинил Сенат в принятии законов «грубой силой» без общественного согласия. [132]
Описывая причину принятия законопроекта Сенатом, бывший сенатор Эван Бэй «описал сцену из 2008 года, когда Бен Бернанке предупредил сенаторов, что небо рухнет, если банки не будут спасены. «Мы посмотрели друг на друга, — сказал Бэй, — и сказали: хорошо, что нам нужно? » » [133]
Пересмотренный законопроект HR1424 был получен Палатой представителей от Сената, и 3 октября она проголосовала 263-171 за принятие законопроекта в качестве закона. Демократы проголосовали 172 против 63 в пользу законопроекта, в то время как республиканцы проголосовали 108 против 91 против него; в целом, 33 демократа и 24 республиканца, которые ранее голосовали против законопроекта, поддержали его во втором голосовании. [11] [17]
Президент Буш подписал законопроект в течение нескольких часов после его принятия, создав казначейский фонд в размере 700 миллиардов долларов для покупки активов проблемных банков. [134]
Пересмотренный план оставил спасение в размере 700 миллиардов долларов нетронутым и добавил замороженный налоговый законопроект. [129] Закон состоит из трех основных разделов: Раздел A: Закон о чрезвычайной экономической стабилизации 2008 года; Раздел B: Закон об улучшении и расширении энергетики 2008 года и Раздел C: Закон о налоговых расширениях и альтернативных минимальных налоговых льготах 2008 года. [11] Налоговая часть закона содержит положения, которые будут иметь чистые расходы в размере 100 миллиардов долларов за 10 лет. Он был заморожен из-за разногласий между демократами, которые не хотели увеличивать расходы без соответствующего увеличения налогов, и республиканцами, которые были категорически против любого увеличения налогов.
3 октября 2008 года Закон о чрезвычайной экономической стабилизации вступил в силу с подписанием Публичного закона 110-343 , который включал этот закон. [135] Ниже приведен список ключевых пунктов и того, как законодательство их регулирует.
Хотя первоначальный законопроект, предложенный еще 20 сентября, не содержал такого положения, [24] Раздел 128 Закона позволял Федеральной резервной системе (ФРС) начать выплачивать банкам высокую процентную ставку по их депозитам, удерживаемым для резервных требований . Он гласит:
ФРС объявила, что начнет выплачивать такие повышенные проценты как по резервным, так и по избыточным резервным остаткам 6 октября 2008 года. [136] Банки немедленно увеличили объем своих денег на депозитах в ФРС, с примерно 10 миллиардов долларов в конце августа 2008 года до 880 миллиардов долларов к концу второй недели января 2009 года. [137] [138] Для сравнения, увеличение резервных остатков достигло всего 65 миллиардов долларов (~107 миллиардов долларов в 2023 году) после 11 сентября 2001 года, прежде чем вернуться к нормальному уровню в течение месяца. Министерство финансов США объяснило изменения, заявив:
Федеральный резерв продолжит играть ведущую роль в отношении ликвидности на наших рынках. Он стремится использовать все имеющиеся в его распоряжении инструменты для предоставления возросшей ликвидности, которая сейчас необходима для эффективного функционирования финансовых рынков. В этой связи полномочия по выплате процентов по резервам, предоставленные EESA, имеют важное значение, поскольку они позволяют Федеральному резерву расширять свой баланс по мере необходимости для поддержки финансовой стабильности, одновременно проводя денежно-кредитную политику, которая способствует достижению макроэкономических целей Федерального резерва по максимальной занятости и стабильным ценам. Федеральный резерв и Министерство финансов консультируются с участниками рынка о способах предоставления дополнительной поддержки рынкам срочного необеспеченного финансирования. [139]
Реакция на изменение была неоднозначной: банки в целом одобряли свою новую возможность зарабатывать высокие проценты без риска по средствам, которые им в противном случае пришлось бы использовать для предоставления кредита с целью получения прибыли для своих акционеров, в то время как те, кто задействован на рынках коммерческих бумаг , в первичном и вторичном секторах экономики товаров и услуг, судоходстве и других, зависящих от ликвидности кредита от банков, были более скептически настроены в отношении дальнейшего давления на доступность кредитов в условиях продолжающегося кризиса ликвидности кредитования . [140] [141]
На следующий день после объявления об изменении, 7 октября, председатель ФРС Бен Бернанке выразил некоторое замешательство по этому поводу, заявив: «Мы не совсем уверены, сколько нам нужно заплатить, чтобы рыночная ставка, которая включает в себя некоторый кредитный риск, достигла целевого показателя. Мы собираемся поэкспериментировать с этим и попытаться найти правильный спред». [142] ФРС скорректировала ставку 22 октября после того, как первоначальная ставка, которую они установили 6 октября, не смогла удержать базовую процентную ставку США овернайт близкой к их целевому показателю политики, [142] [143] и снова 5 ноября по той же причине. [144] Начиная с 18 декабря ФРС напрямую устанавливала процентные ставки, выплачиваемые по обязательным резервным остаткам и избыточным остаткам, вместо того, чтобы указывать их с помощью формулы, основанной на целевой ставке по федеральным фондам . [145] [146] [147]
Правительство выпустило краткосрочные облигации на сумму 400 миллиардов долларов, призванные помочь заменить рынок коммерческих бумаг на сумму 1,8 триллиона долларов, который был уничтожен изменением [148] (усугубленным внезапным отказом фондов денежного рынка также поддерживать коммерческие бумаги), но мировая экономика начала спадать, поскольку международные перевозки, зависящие от коммерческих бумаг, замедлились в некоторых регионах до нескольких процентов от уровня, предшествовавшего изменению. [149] [150] 14 октября FDIC объявила о новой программе, в рамках которой недавно выпущенные старшие необеспеченные облигации, выпущенные 30 июня 2009 года или ранее, будут полностью защищены в случае, если учреждение-эмитент впоследствии обанкротится или его холдинговая компания подаст заявление о банкротстве. [151] Ожидается, что программа FDIC покроет около 1,4 триллиона долларов (~1,93 триллиона долларов в 2023 году) триллиона долларов банковского долга. [152]
Бюджетное управление Конгресса подсчитало , что выплата процентов по резервным остаткам обойдется американским налогоплательщикам примерно в одну десятую от нынешней процентной ставки в 0,25% по депозитам на сумму 800 миллиардов долларов:
Эти расходы меркнут по сравнению с потерей налоговых поступлений во всем мире в результате снижения экономической активности из-за ущерба, нанесенного краткосрочным коммерческим бумагам и связанным с ними кредитным рынкам.
7 января 2009 года Федеральный комитет по открытым рынкам постановил, что «размер баланса и уровень избыточных резервов необходимо будет сократить». [154] 13 января Бен Бернанке сказал: «В принципе, процентная ставка, которую ФРС выплачивает по банковским резервам, должна устанавливать нижний предел процентной ставки овернайт, поскольку банки не должны желать предоставлять резервы по ставке ниже, чем они могут получить от ФРС. На практике ставка по федеральным фондам в последние месяцы упала несколько ниже процентной ставки по резервам, что отражает очень большой объем избыточных резервов, неопытность банков в работе с новым режимом и другие факторы. Однако по мере снижения избыточных резервов, нормализации финансовых условий и адаптации банков к новому режиму мы ожидаем, что процентная ставка, выплачиваемая по резервам, станет эффективным инструментом контроля ставки по федеральным фондам». [155] В тот же день Financial Week сообщила, что г-н Бернанке признал, что огромный рост избыточных резервов банков сдерживает действия ФРС в области денежно-кредитной политики и ее усилия по возрождению кредитования частного сектора. [156]
15 января президент Федерального резервного банка Чикаго и член Комитета по открытым рынкам Федерального резерва Чарльз Эванс заявил: «Как только экономика восстановится, а финансовые условия стабилизируются, Федеральный резерв вернется к своему традиционному фокусу на ставке по федеральным фондам. Ему также придется сократить использование программ экстренного кредитования и уменьшить размер баланса и уровень избыточных резервов. «Часть этого сокращения произойдет естественным образом по мере улучшения рыночных условий благодаря тому, как были разработаны эти программы. Тем не менее, участники финансового рынка должны быть готовы к возможному демонтажу объектов, которые были созданы во время финансовых потрясений», — сказал он». [157]
В конце января 2009 года избыточные резервные остатки в ФРС составляли $793 млрд. [158] , но менее чем через две недели, 11 февраля, общие резервные остатки упали до $603 млрд. 1 апреля резервные остатки снова выросли до $806 млрд., а в конце ноября 2009 года они составили $1,16 трлн. [159]
Законопроект уполномочивает секретаря казначейства учредить Программу помощи проблемным активам для покупки проблемных активов у финансовых учреждений. Управление финансовой стабильности создается в рамках Казначейства как агентство, через которое секретарь будет управлять программой. Секретарь должен консультироваться с Советом управляющих Федеральной резервной системы , Федеральной корпорацией страхования депозитов , Контролером денежного обращения , Директором Управления по надзору за сберегательными учреждениями и Секретарем по жилищному строительству и городскому развитию при управлении программой. [160] [161]
Законопроект предусматривает выделение 700 миллиардов долларов на программу. Министр финансов имеет немедленный доступ к первым 250 миллиардам долларов. После этого президент может санкционировать дополнительные 100 миллиардов долларов . В отношении последних 350 миллиардов долларов президент должен уведомить Конгресс о намерении предоставить дополнительное финансирование Казначейству; затем у Конгресса есть 15 дней, чтобы принять резолюцию, запрещающую полномочия. Если Конгресс не примет резолюцию против финансирования в течение 15 дней или если резолюция будет принята, но на нее наложит вето Президент, и у Конгресса не будет достаточно голосов, чтобы преодолеть вето, Казначейство получит последние 350 миллиардов долларов (~486 миллиардов долларов в 2023 году). [162] [163]
Министр финансов обязан получить финансовый ордер, гарантирующий право на покупку неголосующих акций или, если компания не может выдать ордер, старший долг от любой фирмы, участвующей в программе. Министру разрешено сделать исключение de minimis из правила, но это исключение не может превышать 100 миллионов долларов. [164] [165]
Если Казначейство покупает активы напрямую у компании, а также получает значительную долю в капитале или долговую позицию в этой компании, компании не разрешается предлагать стимулы, которые поощряют «ненужные и чрезмерные риски» для ее старших руководителей (то есть, пяти высших руководителей). [166] Кроме того, компании запрещено делать выплаты «золотого парашюта» старшему руководителю. Оба эти запрета прекращаются, когда Казначейство больше не владеет долей в капитале или долговой позицией в этой компании. Компании также предоставляется разрешение « возврата »; то есть возможность взыскать премию старшего руководителя или поощрительную выплату на основе доходов, прибылей или других данных, которые оказываются неточными. [167] [168]
Если Казначейство покупает активы через аукцион, и эта покупка превышает 300 миллионов долларов, любой новый трудовой договор для старшего должностного лица не может включать положение о золотом парашюте в случае принудительного увольнения, подачи заявления о банкротстве, неплатежеспособности или конкурсного производства . Этот запрет распространяется только на будущие контракты; уже имеющиеся золотые парашюты останутся неизменными. [167] [168]
В любом случае, никаких ограничений на зарплату руководителей не накладывается, и существующие «золотые парашюты» не будут изменены. [169]
Для ипотечных кредитов, связанных с активами, приобретенными Министерством финансов, министр финансов обязан (1) реализовать план, направленный на максимизацию помощи домовладельцам, и (2) поощрять обслуживающих лиц основных ипотечных кредитов воспользоваться программой HOPE для домовладельцев Национального закона о жилье или другими доступными программами для минимизации случаев принудительного взыскания . [164] Кроме того, министру разрешено использовать гарантии по кредитам и кредитные улучшения для поощрения изменений кредита с целью предотвращения принудительного взыскания. [170] Законопроект не предусматривает механизма изменения условий ипотеки без согласия какой-либо компании, имеющей долю в этой ипотеке. [171] Раздел 110: Помощь домовладельцам Закона о чрезвычайной экономической стабилизации 2008 года «обязывает федеральные органы, имеющие ипотечные кредиты и обеспеченные ипотекой ценные бумаги, разрабатывать планы по минимизации случаев принудительного взыскания». [172]
Этот план детоксикации активов на сумму 24 млрд долларов (~33,4 млрд долларов в 2023 году) был запрошен председателем Федеральной корпорации страхования депозитов Шейлой Бэр [173] , но Казначейство не использовало это положение. «Основной целью законопроекта была защита нашей финансовой системы от краха», — заявил секретарь Генри Полсон Комитету по финансовым услугам Палаты представителей . «Пакет мер спасения не был задуман как экономический стимул или пакет мер по восстановлению экономики». [174]
Законопроект устанавливает, что действия, предпринятые министром финансов в отношении этой программы, подлежат судебному контролю , [164] [175] отменяя запрос на иммунитет, сделанный в первоначальном предложении Полсона. [176]
Законопроект устанавливает несколько механизмов надзора. Подрядчики также использовались для помощи в управлении фондами TARP. [177] [178]
Совет по надзору за финансовой стабильностью создан для рассмотрения и вынесения рекомендаций относительно действий Казначейства. [179] [180] Членами совета являются:
Согласно законопроекту, создается Конгрессная надзорная группа для проверки состояния рынков, текущей системы регулирования и управления Министерством финансов Программой помощи проблемным активам. Группа должна отчитываться о своих выводах перед Конгрессом каждые 30 дней, считая с первой покупки активов, сделанной в рамках программы. Группа также должна представить специальный отчет Конгрессу о реформе регулирования не позднее 20 января 2009 года. [179] [181]
В состав комиссии входят пять внешних экспертов, назначенных следующим образом:
Генеральный контролер ( директор Счетной палаты правительства ) обязан контролировать выполнение программы и отчитываться о результатах в Конгресс каждые 60 дней. Генеральный контролер также обязан ежегодно проводить аудит программы. Законопроект предоставляет Генеральному контролеру доступ ко всей информации, записям, отчетам, данным и т. д., принадлежащим или используемым программой. [182] [183]
Законопроект создает Управление специального генерального инспектора по программе помощи проблемным активам, назначаемое президентом и утверждаемое сенатом. Цель специального генерального инспектора — контролировать, проверять и расследовать деятельность казначейства по администрированию программы и ежеквартально отчитываться о результатах в Конгрессе. [182] [184]
С даты принятия законопроекта (3 октября 2008 г.) по 31 декабря 2009 г. сумма страхования вкладов , предоставляемая FDIC , увеличивается со 100 000 до 250 000 долларов США. [179] [185]
Раздел II устанавливает руководящие принципы консультаций и отчетности между министром финансов, Управлением по управлению и бюджету и Бюджетным управлением Конгресса.
Законопроект вносит следующие изменения в налоговое законодательство.
Рейтинги CAMELS используются правительством США для принятия решения о том, каким банкам оказывать особую помощь, а каким нет, в рамках программы капитализации, разрешенной Законом о чрезвычайной экономической стабилизации 2008 года. [186]
The New York Times утверждает: «Критерии, используемые для выбора тех, кто получает деньги, по-видимому, создают условия для консолидации в отрасли, отдавая предпочтение тем, кто с наибольшей вероятностью выживет», поскольку критерии, по-видимому, отдают предпочтение финансово наиболее обеспеченным банкам и банкам, слишком крупным, чтобы позволить им обанкротиться . Некоторые законодатели расстроены тем, что программа капитализации в конечном итоге приведет к выбраковке банков в их округах. [186]
Известные аспекты программы капитализации «предполагают, что правительство может свободно определять, что представляет собой здоровые учреждения. [... Банки], которые были прибыльными в течение последнего года, имеют наибольшую вероятность получить капитал. Однако банки, которые понесли убытки в течение последнего года, должны пройти дополнительные тесты. [...] Они также спрашивают, достаточно ли у банка капитала и резервов, чтобы выдержать серьезные потери своего портфеля строительных кредитов, неработающих кредитов и других проблемных активов». [186] Некоторые банки получили капитал с пониманием того, что банки попытаются найти партнера по слиянию. Чтобы получить капитал в рамках программы, банки также «должны предоставить конкретный бизнес-план на следующие два-три года и объяснить, как они планируют использовать капитал». [186]
Годовой дефицит бюджета США за 2009 финансовый год превысил $1 трлн. Первоначальное предложение Полсона подняло бы потолок федерального долга США на $700 млрд, до $11,3 трлн с $10,6 трлн. [187]
Обзор презентаций инвесторов и конференц-звонков руководителей около двух десятков банков США, проведенный The New York Times, показал, что «лишь немногие [банки] назвали кредитование приоритетом. Подавляющее большинство рассматривало программу спасения как некий непредвиденный доход без каких-либо условий, который можно было бы использовать для погашения долга, приобретения других предприятий или инвестирования в будущее». [188]
