Закон об исчезающих видах 1973 года ( ESA или «Закон»; 16 USC § 1531 и далее ) является основным законом в Соединенных Штатах для защиты и сохранения находящихся под угрозой исчезновения видов. Разработанный для защиты находящихся под угрозой исчезновения видов от вымирания в результате «экономического роста и развития, не сдерживаемого адекватной заботой и сохранением», ESA был подписан президентом Ричардом Никсоном 28 декабря 1973 года. Верховный суд Соединенных Штатов описал его как «наиболее всеобъемлющее законодательство о сохранении находящихся под угрозой исчезновения видов, принятое какой-либо страной». [1] Цели ESA двоякие: предотвратить вымирание и восстановить виды до такой степени, когда защита закона не будет нужна. Поэтому он «защищает виды и экосистемы, от которых они зависят» с помощью различных механизмов. Например, раздел 4 требует, чтобы агентства, контролирующие Закон, определяли находящиеся под угрозой исчезновения виды как находящиеся под угрозой или находящиеся под угрозой исчезновения. Раздел 9 запрещает незаконный «захват» таких видов, что означает «преследовать, вредить, охотиться...». Раздел 7 предписывает федеральным агентствам использовать свои полномочия для содействия сохранению перечисленных видов. Акт также служит в качестве вводящего в действие законодательства для выполнения положений, изложенных в Конвенции о международной торговле видами дикой фауны и флоры, находящимися под угрозой исчезновения (СИТЕС). [2]
В деле Tennessee Valley Authority против Hill Верховный суд постановил, что «явным намерением Конгресса при принятии» ESA «было остановить и обратить вспять тенденцию к вымиранию видов любой ценой». [1] Закон администрируется двумя федеральными агентствами: Службой охраны рыбных ресурсов и диких животных США (FWS) и Национальной службой морского рыболовства (NMFS). [3] Закон делегировал FWS и NMFS полномочия по принятию любых правил и руководящих принципов в рамках Свода федеральных правил (CFR) для реализации его положений.
Призывы к сохранению дикой природы в Соединенных Штатах усилились в начале 1900-х годов из-за видимого сокращения численности нескольких видов. [4] Одним из примеров было почти полное исчезновение бизонов , численность которых составляла десятки миллионов. Аналогичным образом, вымирание странствующего голубя , численность которого исчислялась миллиардами, также вызвало беспокойство. [5] Американский журавль также привлек всеобщее внимание, поскольку нерегулируемая охота и потеря среды обитания способствовали неуклонному сокращению его популяции. К 1890 году он исчез из своего основного ареала размножения на севере центральной части Соединенных Штатов. [6] Ученые того времени сыграли видную роль в повышении осведомленности общественности о потерях. Например, Джордж Берд Гриннелл подчеркнул сокращение численности бизонов, написав статьи в Forest and Stream . [7]
Чтобы решить эти проблемы, Конгресс принял Закон Лейси 1900 года . Закон Лейси был первым федеральным законом, регулирующим коммерческие рынки животных. [8] Он также запрещал продажу незаконно убитых животных между штатами. Затем последовали другие законы, включая Закон о сохранении перелетных птиц , договор 1937 года, запрещающий охоту на гладких и серых китов, и Закон о защите белоголовых и золотых орлов 1940 года. [9]
Несмотря на эти договоры и меры защиты, многие популяции все еще продолжали сокращаться. К 1941 году в дикой природе оставалось всего около 16 американских журавлей. [10] К 1963 году белоголовый орлан , национальный символ США, оказался под угрозой исчезновения. Осталось всего около 487 гнездящихся пар. [11] Потеря среды обитания, отстрел и отравление ДДТ способствовали сокращению популяции.
Служба охраны рыбных ресурсов и диких животных США пыталась предотвратить вымирание этих видов. Однако у нее не было необходимых полномочий Конгресса и финансирования. [12] В ответ на эту потребность Конгресс принял Закон о сохранении исчезающих видов ( Pub. L. 89–669) 15 октября 1966 года. Закон инициировал программу по сохранению, защите и восстановлению отдельных видов местных рыб и диких животных. [13] В рамках этой программы Конгресс уполномочил министра внутренних дел приобретать землю или права на землю, которые будут способствовать сохранению этих видов. [14]
Департамент внутренних дел опубликовал первый список видов, находящихся под угрозой исчезновения, в марте 1967 года. [15] Он включал 14 млекопитающих, 36 птиц, 6 рептилий, 6 земноводных и 22 рыбы. [16] Несколько примечательных видов, перечисленных в 1967 году, были медведь гризли, американский аллигатор, флоридский ламантин и белоголовый орлан. В то время список включал только позвоночных из-за ограниченного определения Департаментом внутренних дел «рыбы и дикие животные». [14]
Закон о сохранении исчезающих видов был отменен Законом об исчезающих видах.
Закон о сохранении исчезающих видов 1969 года ( Pub. L. 91–135) внес поправки в Закон о сохранении исчезающих видов 1966 года. Он установил список видов, находящихся под угрозой исчезновения во всем мире. Он также расширил защиту видов, охваченных в 1966 году, и пополнил список охраняемых видов. В то время как Закон 1966 года распространялся только на «игру» и диких птиц, Закон 1969 года также защищал моллюсков и ракообразных . Наказания за браконьерство или незаконный импорт или продажу этих видов также были ужесточены. Любое нарушение могло повлечь за собой штраф в размере 10 000 долларов или тюремное заключение сроком до одного года. [17]
В частности, Акт призывал к международной конвенции или договору по сохранению видов, находящихся под угрозой исчезновения. [18] Резолюция МСОП 1963 года призывала к аналогичной международной конвенции. [19] В феврале 1973 года была созвана встреча в Вашингтоне, округ Колумбия. На этой встрече был принят всеобъемлющий многосторонний договор, известный как СИТЕС или Конвенция о международной торговле видами дикой фауны и флоры, находящимися под угрозой исчезновения. [20]
Закон о сохранении исчезающих видов 1969 года предоставил шаблон для Закона об исчезающих видах 1973 года, используя термин «основанный на лучших научных и коммерческих данных». Этот стандарт используется в качестве ориентира для определения того, находится ли вид под угрозой исчезновения.
В 1972 году президент Никсон заявил, что текущие усилия по сохранению видов недостаточны. [21] Он призвал 93-й Конгресс США принять всеобъемлющее законодательство об исчезающих видах. Конгресс ответил полностью переписанным законом, Законом об исчезающих видах 1973 года, который был подписан Никсоном 28 декабря 1973 года ( Pub. L. 93–205).
Он был написан группой юристов и ученых, включая доктора Рассела Э. Трейна , первого назначенного главу Совета по качеству окружающей среды (CEQ), возникшего в результате принятия Закона о национальной политике в области охраны окружающей среды (NEPA) 1969 года. [22] [23] Доктору Трейну помогала основная группа сотрудников, включая доктора Эрла Бейсингера из Агентства по охране окружающей среды, Дика Гаттинга и доктора Джерарда А. «Джерри» Бертрана, доктора философии по специальности «морская биология» (Университет штата Орегон, 1969 год), который перешел со своей должности старшего научного советника в Командование инженерных войск США, офис Командования корпуса, чтобы присоединиться к недавно сформированному Совету Белого дома по качеству окружающей среды . Персонал под руководством доктора Трейна включил десятки новых принципов и идей в знаменательное законодательство, но также включил и предыдущие законы, как того хотел конгрессмен Джон Дингелл (демократ от Мичигана), когда он впервые предложил идею «Закона об исчезающих видах». Среди сотрудников доктору Бертрану приписывают написание основных частей Акта, включая печально известный пункт «изъятия», 16 USC § 1538. «Мы не знали, чего мы не можем сделать», — сказал доктор Бертран об Акте. «Мы делали то, что считали научно обоснованным и правильным для окружающей среды». [24]
Закон об исчезающих видах администрируется двумя федеральными агентствами: Службой охраны рыбных ресурсов и диких животных США (FWS) и Национальной службой морского рыболовства (NMFS). NMFS занимается морскими видами , а FWS несет ответственность за пресноводных рыб и все другие виды. Виды, которые встречаются в обеих средах обитания (например, морские черепахи и атлантический осетр ), управляются совместно.
В измененном виде он состоит из 18 разделов. [25] [26] Основные правовые требования включают:
Закон 1973 года считается знаковым законом об охране природы. [4] Академические исследователи называют его «одним из самых значительных законов об охране окружающей среды в стране». [12] Его также называют «одним из самых мощных законов об охране окружающей среды в США и одним из самых сильных законов о защите видов в мире». [27] Сам Закон изменялся четыре раза: в 1978, 1982, 1988, [12] и 1992 годах . [28] Официальные положения, опубликованные в Федеральном реестре , которые определяют, как будет осуществляться Закон, также менялись со временем. [12] В последние годы президентские выборы в США, которые значительно меняют приоритеты в области охраны окружающей среды, привели к нормативным изменениям в управлении видами, находящимися под угрозой исчезновения. [29] [30] Выборы в Конгресс также влияют на реализацию Закона посредством расширения или сокращения ежегодных решений о финансировании агентств. [28]
Отличительной чертой Акта 1973 года является то, что, в отличие от предыдущего законодательства, растения стали иметь право на включение в список. Раздел 12 предписывал Смитсоновскому институту «рассмотреть (1) виды растений, которые в настоящее время находятся или могут оказаться под угрозой исчезновения или под угрозой исчезновения, и (2) методы адекватного сохранения таких видов, и доложить Конгрессу в течение одного года после даты принятия настоящего Акта о результатах такого рассмотрения, включая рекомендации по новому законодательству или поправке к существующему законодательству». [31] В результате первые списки растений появились в 1977 году. [32] Пятьдесят лет спустя в высшей категории (под угрозой исчезновения) было перечислено значительно больше видов растений, чем животных: 766 растений и 486 животных. [33]
Историки связывают эту вновь обретенную обеспокоенность по поводу находящихся под угрозой исчезновения растений с продолжающимися глобальными переговорами по договору (особенно в 1972 и 1973 годах) в направлении того, что в конечном итоге было принято в 1975 году [34] под названием Конвенция о международной торговле видами дикой фауны и флоры, находящимися под угрозой исчезновения ( СИТЕС ). До этого времени внимание к потребностям сохранения местных растений было приостановлено осложнениями, которые не относятся к животным. Одним из пунктов спора было то, как адекватно отличить растения, незаконно собранные в дикой природе, от растений, размноженных из семян или черенков, взятых из садовых образцов. [34] В конечном итоге федеральные полномочия по обеспечению защиты находящихся под угрозой исчезновения растений были сосредоточены на регулировании межгосударственной торговли такими растениями. [35] Это юридическое различие для растений стало спорным на практике, когда группа граждан, Torreya Guardians , решила помочь находящемуся под угрозой исчезновения ледниковому реликтовому растению Florida Torreya переместиться в более прохладный климат по направлению к полюсу, прежде чем специалисты по охране природы были готовы начать собственные эксперименты с помощью миграции исчезающих видов. [36] Поскольку перемещение семян и саженцев этой группой было некоммерческим и основывалось на образцах, выращенных в садоводстве, не существовало юридического аппарата, чтобы остановить их действия. [35]
Другое отличие заключается в том, что когда животное занесено в список находящихся под угрозой исчезновения или находящихся под угрозой исчезновения, «изъятие» этого животного (путем отлова или убийства) становится нарушением Закона. Для растений «изъятие» происходит только в пределах границ федеральной собственности. [32] Тем не менее, штаты могут принять решение о принятии законов и обеспечении соблюдения запретов даже на частных землях, [4] как это произошло в 2023 году, когда штат Калифорния принял закон, запрещающий убийство или удаление западной разновидности дерева Джошуа , где бы оно ни встречалось. Риск изменения климата был ключевым фактором при определении. [37]
В Законе различаются два уровня видов для внесения в список: «исчезающие» и меньшая категория, называемая «находящиеся под угрозой». Исчезающий вид находится под угрозой исчезновения в настоящее время; находящийся под угрозой исчезновения вид столкнется с такой угрозой в «обозримом будущем». [4] Целью меньшей категории является обеспечение возможности принятия защитных мер федеральными агентствами на более раннем этапе, чтобы причины сокращения популяции могли быть устранены до возникновения чрезвычайных ситуаций. [12] Также возникают разногласия относительно того, должны ли и какие различия в элементах плана восстановления, а следовательно, и в политике управления и ограничениях, отличать «находящиеся под угрозой» от «находящихся под угрозой». [12] [30]
В Акте указаны типы причин, которые следует идентифицировать при упадке видов, любая из которых может быть достаточно серьезной, чтобы заслужить отнесение вида к категории находящихся под угрозой исчезновения. Также известный как «пять факторов», набор возможных причин включает:
- настоящее или угрожающее уничтожение, изменение или сокращение среды обитания или ареала
- чрезмерное использование в коммерческих, рекреационных, научных или образовательных целях
- болезнь или хищничество
- неадекватность существующих механизмов регулирования
- другие естественные или искусственные факторы, влияющие на его выживание [38] [39]
Ключевым положением Закона 1973 года было то, что «предотвращение вымирания» больше не будет достаточным. Вместо этого теперь заявленной целью было «восстановление» перечисленных видов, чтобы стало возможным «исключение из списка». «Планы восстановления» теперь должны были разрабатываться и публиковаться двумя ответственными агентствами: Службой охраны рыбных ресурсов и диких животных США и Национальной службой морского рыболовства . [12] На практике планы восстановления обычно включают целевые показатели популяции и «объективные, измеримые критерии», которые будут представлять собой адекватное снижение угроз и обеспечение защиты среды обитания», так что исключение из списка (или понижение из списка «исчезающих» до «находящихся под угрозой») будет оправданным. [12]
Акт 1973 года ввел концепцию того, что сейчас называется «критической средой обитания», всего в одном кратком отрывке. Раздел 7 требовал от федеральных агентств гарантировать, что действия, которые они санкционируют, финансируют или осуществляют, не приведут к «разрушению или изменению среды обитания таких видов, которые определяются министром после соответствующих консультаций с затронутыми штатами как критические». [12] Когда в Акт были внесены поправки в 1978 году, «критической среде обитания» было дано определение и основные термины для того, как она будет определяться и использоваться. [12] (Как будет видно в разделе «Противоречие», это положение иногда было сложно реализовать как по научным, так и по политическим причинам.)
В обзоре Закона, опубликованном в 2009 году, перечислены неизбежные проблемы, которые возникли из-за предоставления возможности даже гражданам подавать петиции о внесении видов в список:
Вскоре после принятия Закона об исчезающих видах Конгресс признал, что в любой момент времени, вероятно, будет больше видов, потенциально подходящих для внесения в список, чем Служба могла бы рассмотреть в процессе принятия правил. В результате Конгресс в 1979 году поручил Службе разработать систему приоритетов, которая позволила бы ей определить, какие из потенциально подходящих видов следует рассматривать в первую очередь. Служба отреагировала руководством по приоритетам внесения в список, которое установило иерархию приоритетов, основанную, во-первых, на величине угрозы, затем на ее неизбежности и, наконец, на таксономической отличительности (с монотипическими родами, ранжированными выше других видов, и полными видами, ранжированными выше подвидов. [12]
Требования о том, чтобы решения о включении в список принимались на основе научных доказательств и соображений, в сочетании с неспособностью агентств расширять и сокращать штат сотрудников на основе изменений в объеме нерассмотренных петиций, побудили Конгресс в 1982 году внести поправки в Закон, установив сроки для принятия решений агентствами. [12] По состоянию на 2023 год эти сроки все еще номинально применяются, но на практике редко случается, чтобы заявитель обращался в судебную систему, чтобы добиться решения, прежде чем агентство сможет закончить работу в соответствии со своим собственным графиком. [12]
В 2023 году, когда этому закону Конгресса исполнилось 50 лет, журналисты были вынуждены сообщить о результатах и противоречиях этого закона. Отмена Конгрессом нескольких недавних списков и способность препятствовать реализации путем ограничения финансирования агентства были среди пунктов, упомянутых некоторыми СМИ. [40] Напротив, фонд, связанный с Западным собранием сенаторов и представителей США, опубликовал в 2023 году 116-страничный отчет под названием «Закону об исчезающих видах 50 лет», с подзаголовком, выражающим его основную критику, что «отчет о фальсифицированных восстановлениях подчеркивает отсутствие научной добросовестности в федеральной программе». [41] Среди преподавателей, выражающих свои взгляды в отчете Пенсильванского университета, один обратил внимание на фундаментальный сдвиг в национальных мировоззрениях за последние полвека: Акт «отражает уверенность либеральной политики середины 20-го века в том, что любую проблему можно решить с помощью законодательства, основанного на научных данных», однако прагматичные решения, требующие гибкости, были затруднены, а поляризация стала интенсивной. [42] В академической обзорной статье 2008 года сообщалось, что Акт стал «социальным, правовым и политическим полем битвы» и что «научный вопрос о том, эффективно ли работает ESA для защиты видов, остается открытым». [43] В этом разделе обобщены конкретные проблемы и долгосрочные противоречия.
Поскольку Акт позволял включать виды в список находящихся под угрозой исчезновения без учета экономических последствий, он вскоре стал и продолжает оставаться спорным. [44] Расходы, понесенные частными землевладельцами и различными отраслями промышленности, могут выражаться в форме упущенных возможностей или замедления операций по соблюдению положений, изложенных в Акте. В частности, в 1978 году включение в список крошечной рыбы (улитка-дартер) на несколько лет остановило строительство плотины, которое уже велось на реке Литл-Теннесси . [45] В более широком смысле, требование консультироваться с соответствующими агентствами по федеральным проектам порой замедляло операции нефтегазовой промышленности, включая разведку или разработку на федеральных землях, богатых ископаемым топливом. [46]
Таким образом, широко распространенное мнение заключается в том, что защита, предоставляемая перечисленным видам, ограничивает экономическую активность. [47] В крайнем случае экономические последствия могут вызывать извращенные стимулы, с помощью которых землевладельцы активно ограничивают свои земли от привлечения исчезающих видов. Пример на востоке США относится к находящемуся под угрозой исчезновения дятелу-краснококарде . Исследование около 1000 частных лесных участков в пределах ареала дятла показало, что когда землевладельцы наблюдали, как рост сосны достигал стадии, на которой он мог привлекать гнездящихся дятлов, они с большей вероятностью начинали рубить — независимо от цен на древесину в то время. [48] Это форма преднамеренного разрушения среды обитания для избежания экономических последствий.
Законодатели заявили, что ESA был «оружейным», особенно против западных штатов, ограничивая выбор правительства штата относительно использования государственных земель. [49] Случай затянувшегося спора по поводу большого полынного тетерева является одним из таких примеров, [50] а пятнистая сова — другим. [51] Крайним проявлением является в основном западная поговорка, относящаяся к находящимся под угрозой исчезновения животным, таким как волки: « стреляй, сгребай и заткнись ». [4] [52] [42] В 2018 году конгрессмен -республиканец Дон Янг (Аляска), самый долговременный конгрессмен-республиканец, сказал: «Как единственный человек в Конгрессе, который голосовал за Закон об исчезающих видах, пожалуйста, выпорите меня кнутом». [53]
Некоторые экономисты заявили, что поиск способа сокращения таких порочных стимулов приведет к более эффективной защите исчезающих видов. [54] Одним из предложений по прекращению порочных стимулов было бы возмещение владельцам собственности за защиту исчезающих видов, а не рассматривать исчезающие виды как потенциальные финансовые потери. [52]
Кроме того, хотя стандарт по предотвращению опасности или неблагоприятного изменения применяется только к федеральным видам деятельности, нефедеральные виды деятельности подпадают под действие Раздела 10 Закона [55] , а частная деятельность на частных землях может потребовать федеральных дискреционных разрешений (например, требуемых Законом о чистой воде , Раздел 404) и, таким образом, задействовать Раздел 7 Закона о безопасности водных ресурсов. [56]
Иногда возникают разногласия, когда время подачи петиции о внесении нового вида совпадает с планами или началом проекта по развитию, который может быть затруднен таким внесением. В редакционной статье новостей, посвященной 50-летию Акта, говорилось, что «ESA стал излюбленным оружием экологических групп, стремящихся остановить проекты или снести другие. Множество исков было подано по крупным и мелким проектам, что вызвало неприязнь к экологическим группам». [57]
Закон указывает на научных специалистов как на «исключительно» ответственных за проведение оценок риска вымирания. Правительственная политика, сформированная различными и меняющимися общественными интересами, обязательно является арбитром того, как числовые заявления о риске вымирания должны оцениваться в контексте других видов национальных рисков и приоритетов. В многоавторском отчете, опубликованном в 2016 году, Экологическое общество Америки объяснило, как развивается этот вид противоречий:
Любое решение о внесении вида в список также требует политического суждения относительно того, какой риск для этого вида является приемлемым. Наука может информировать о решении, определяя степень риска, которому подвергается вид, но наука сама по себе не может определить, является ли риск приемлемым... Заинтересованные стороны с различными взглядами на приемлемые уровни риска вымирания часто поднимают юридические вопросы о том, нужно ли включать виды в список, находятся ли они под угрозой исчезновения или находятся под угрозой, какая часть среды обитания представляет собой «значительную часть» ареала вида и другие ключевые элементы реализации ESA. [4]
По состоянию на 2023 год в общей сложности 1780 видов были занесены в список за эти годы как «находящиеся под угрозой исчезновения» или менее серьезную категорию «находящиеся под угрозой исчезновения». Хотя 99% от общего числа видов все еще живы, критики отмечают, что только 64 вида улучшились достаточно, чтобы быть исключенными из списка («вычеркнутыми»). Еще 64 вида улучшились достаточно, чтобы быть «пониженными» из списка исчезающих в список находящихся под угрозой исчезновения. Только 11 видов были объявлены вымершими после того, как они были включены в список, но еще 23 вида пропали без вести так долго, что их предложили официально обозначить как вымерших. [58]
Некоторые утверждают, что восстановление популяции находящихся под угрозой исчезновения плотоядных птиц (в частности, белоголового орлана , бурого пеликана и сапсана ) следует отнести к запрету пестицида ДДТ , введенному Агентством по охране окружающей среды в 1972 году , а не к Закону об исчезающих видах. [57] Сторонники Закона утверждают, что внесение этих видов в список находящихся под угрозой исчезновения привело к дополнительным действиям, которые также имели решающее значение для восстановления видов (например, разведение в неволе, защита среды обитания и защита от беспокойства). [59] [60] [61]
Среди наиболее сложных для защиты видов находятся мидии , поскольку они зависят от достаточного количества чистой и проточной пресной воды. Восточный регион США, где обитает около 300 видов мидий, является центром мирового разнообразия этих пресноводных моллюсков . Однако 65 процентов из них находятся под угрозой исчезновения. [62]
Поправки Конгресса 1988 года к Закону включали новый раздел, Раздел 18, призванный помочь в оценке эффективности путем предоставления каждым из двух агентств-исполнителей периодических отчетов о совокупном федеральном финансировании (и, в некоторой степени, о финансировании штатов) по каждому виду. [63] По состоянию на 2023 год последний отчет Конгрессу был представлен Службой охраны рыбных ресурсов и диких животных США и содержал сведения о расходах, совокупных за финансовый год 2020. [64] [65] В отчете содержалась следующая статистика: «Из 1388 завершенных обзоров статуса 93 процента (1294) рекомендуют не менять статус вида, 3 процента (40) рекомендуют переклассификацию с находящегося под угрозой исчезновения на находящийся под угрозой исчезновения, 3 процента (38) рекомендуют исключение из списка (22 из-за вымирания, 13 из-за восстановления и 3 из-за ошибки), 1 процент (13) рекомендуют переклассификацию с находящегося под угрозой исчезновения на находящийся под угрозой исчезновения и менее 1 процента (2) рекомендуют пересмотр перечисленного объекта». [66]
Критики Акта отметили, что, несмотря на его цель восстановить виды до точки исключения из списка, это случалось редко. По состоянию на 2023 год (спустя пятьдесят лет после его принятия) в общей сложности 1780 видов были занесены в список находящихся под угрозой исчезновения или в менее серьезную категорию находящихся под угрозой исчезновения. Из этого общего числа 64 вида улучшились достаточно, чтобы быть исключенными из списка. Еще 64 улучшились достаточно, чтобы быть «пониженными» из находящихся под угрозой исчезновения в находящиеся под угрозой исчезновения. В то время как 11 видов были объявлены вымершими с начала реализации закона, еще 23 вида пропали без вести так долго, что их предложили официально обозначить как вымерших. [58]
.jpg/1280px-Leatherback_Sea_Turtle_(17665415746).jpg)
Национальная служба морского рыболовства перечисляет восемь видов (или популяций вида) как наиболее подверженных риску исчезновения в ближайшем будущем. Этими животными являются атлантический лосось ; кижуч центрального побережья Калифорнии ; белуха залива Кука ; гавайский тюлень-монах ; тихоокеанская кожистая черепаха ; зимний чавыча реки Сакраменто ; южная резидентная популяция косаток ; и белое морское ушко . Человеческая деятельность представлена как основная причина угроз вымирания для всех этих видов. Два исполнительных агентства имеют совокупный отчет об изменении статуса вида с находящегося под угрозой исчезновения на находящийся под угрозой исчезновения в девяти случаях, в то время как количество улучшений статуса с находящегося под угрозой исчезновения на находящийся под угрозой исчезновения больше. [67]
Широко используемая статистика, подтверждающая эффективность Акта, заключается в том, что 99 процентов перечисленных видов не вымерли. [68] [69] В 2012 году Центр биологического разнообразия опубликовал отчет, в котором была проведена выборка из 110 перечисленных видов, и был сделан вывод о том, что 90 процентов из них восстанавливаются «со скоростью, указанной в их федеральном плане восстановления». [70]
На противоположной стороне спектра фонд, связанный с Западным собранием сенаторов и представителей США, опубликовал в 2023 году 116-страничный отчет, в котором указываются данные и заявления, сделанные Службой охраны рыбных ресурсов и диких животных США за последние полвека, которые можно интерпретировать как оспаривание заявлений об успехе. [41] В частности, заявления о количестве «восстановленных» видов не делают различий между теми, которые были исключены из списка из-за фактического улучшения популяций, и теми, для которых первоначальная численность популяции, как позже выяснилось, была сильно занижена. Если бы наука изначально больше соответствовала реальности, в этом отчете утверждается, что 36 из 62 видов, которые агентство сообщило как официально восстановленные, не попали бы в список изначально. [41]
Противоречия также возникают, когда научные данные, используемые для обоснования решения об исключении из списка, отличаются от количественных порогов популяции, включенных в план восстановления вида. Судебное дело 2012 года подтвердило, что опубликованные критерии восстановления не являются юридически обязательными для последующих решений об исключении из списка. [4]
Внесение вида в список «инициирует два перекрывающихся типа мер по сохранению: предотвращение вымирания и действия по восстановлению». [4] Официальный документ, требуемый Законом, стал известен как план восстановления. Закон «дает мало указаний по их подготовке и содержанию и не указывает крайний срок для того, как скоро после внесения в список Службы должны завершить планы восстановления». [4] В отчете 2023 года о Законе, выпущенном Defenders of Wildlife, подсчитано, что «265 видов, перечисленных в Законе, не имеют каких-либо указаний по восстановлению, в то время как 370 дополнительных видов не имеют окончательных указаний по восстановлению». Группа также отметила, что более половины существующих планов восстановления были старше 20 лет. [71]
Помимо предполагаемой нехватки финансирования, [4] [71] было указано на несколько неотъемлемых проблем, связанных с задержками в переводе агентством научных открытий в действия, выходящие за рамки предотвращения вымирания и, таким образом, активно направленные на восстановление видов. Одной из таких проблем является «граница знания — действия», которая отличает ученых по охране природы от менеджеров по охране природы. То есть, как научные исследования могут стать действенными и, таким образом, напрямую способствовать продвижению политики и практики? [72] Препятствия к созданию науки по охране природы, выходящей за рамки границ, включают «структуру вознаграждения в науке, которая поощряет публикацию и грантовый доход, а не взаимодействие с практикующими специалистами по охране природы». [72] Недоверие через границу может также возникнуть, если менеджеры по охране природы считают, что финансирование ESA, выделяемое на исследования или мониторинг, сокращает то, что доступно для действий по восстановлению. [72]
«Страх неудачи в деле сохранения» — еще один фактор, который способствует нерешительности агентств и менеджеров в отношении принятия мер по восстановлению, в успехе которых нет уверенности. [73] Есть две причины, по которым сами ученые могут воздерживаться от рекомендаций действий. Одна из них — страх, что предоставление таких рекомендаций может поставить под угрозу их статус объективных исследователей, чьим выводам можно доверять. Вторая — страх, что рекомендуемое действие, которое предпринимается, но затем терпит неудачу, может нанести ущерб их репутации. Эти страхи могут усиливаться, когда рекомендации касаются вида, в отношении которого возникли разногласия, или вида, популяция которого сократилась настолько резко, что любые манипуляции с видом или его средой обитания впоследствии могут быть осуждены как способствующие его дальнейшему сокращению или вымиранию. [73] Таким образом, существует множество причин, по которым программы восстановления для некоторых видов «могут оказаться в ловушке цикла, когда больше ресурсов выделяется на сбор информации, чем на действия». [74]
Служба охраны рыбных ресурсов и диких животных США сама признала, что указание в письменном плане действий по достижению целей восстановления не обеспечивает гарантии того, что такие действия будут выполнены. [75] Действительно, агентство признает, что «Планы восстановления являются руководством, а не нормативными документами, и ни одно агентство или организация не обязаны в соответствии с Законом об исчезающих видах (ESA) реализовывать действия в плане восстановления». [76] Поэтому, начиная с 2016 года, агентство расширило стандартное планирование восстановления, перейдя на трехчастную структуру. Законодательные и нормативные требования к составлению первоначального «плана восстановления» по-прежнему выполняются, включая возможности для публичных комментариев. План должен быть написан и опубликован обычным способом, и он по-прежнему подлежит процессу «пятилетнего обзора». Однако два новых вида рабочих документов могут быть разработаны, опубликованы и обновлены по мере необходимости для каждого перечисленного вида. [75]
Первый обновляемый документ — «Оценка статуса вида» (SSA). Это «биологическая оценка риска для помощи лицам, принимающим решения, которые должны использовать наилучшую доступную научную информацию для принятия политических решений в рамках ESA». По мере публикации новых статей и сбора строгих данных SSA может обновляться и повторно публиковаться по мере необходимости. [77] Это, в свою очередь, может стимулировать изменения в третьей части новой структуры: «Стратегии реализации восстановления» (RIS). В то время как действия по восстановлению являются решениями на уровне политики, которые будут по-прежнему изложены в официальном плане восстановления, RIS служит «краткосрочным, более гибким оперативным документом, сосредоточенным на том, как, когда и с кем будут осуществляться действия по восстановлению». [75] В конечном итоге для одного вида может быть опубликовано несколько документов RIS — каждый из которых относится к разным субъектам, таким как земельный траст или ботанический сад, которые выходят вперед (с федеральным финансированием или без него), чтобы добровольно участвовать в одном или нескольких конкретных действиях по восстановлению:
RIS должен быть разработан с партнерами по охране природы за пределами агентства и фокусируется на периоде времени и объеме мероприятий, которые лучше всего подходят для достижения целей восстановления этими партнерами. Можно разработать множество RIS, специфичных для партнеров и/или мероприятий, и они могут охватывать различные временные рамки по мере необходимости. Если разрабатывается несколько RIS, разрабатывается «зонтичная структура» (всеобъемлющая RIS), описывающая отношения и приоритеты среди отдельных RIS, чтобы обеспечить стратегическую реализацию общей программы восстановления для вида. [75]
Служба охраны рыбных ресурсов и диких животных разработала четырехфакторную систему приоритетов для анализа компромиссов при распределении средств среди перечисленных видов: степень угрозы, потенциал восстановления, таксономическая уникальность и конфликт с деятельностью человека. Тем не менее, в специальном отчете Экологического общества Америки за 2016 год по Акту сделан вывод о том, что решения агентства о распределении средств «чаще всего обусловлены политическими и социальными факторами, включая представительство в Конгрессе, количество сотрудников в полевых отделениях, рабочую нагрузку персонала и возможности формирования партнерств и обеспечения встречного финансирования». [4] Кроме того, в отчете говорится: «Критики указывают на то, что усилия по восстановлению непропорционально сосредоточены на харизматичных видах в ущерб другим, особенно растениям».
Кроме того, нет никаких требований, чтобы федеральные агентства (или любые другие учреждения) реализовывали какие-либо действия, указанные в плане восстановления. [32]
С листингом или без него у заинтересованных сторон есть возможность начать действия самостоятельно. Это особенно касается улучшения среды обитания. Если подходящая среда обитания для вида может быть найдена на частных, государственных, муниципальных или племенных землях, нет необходимости ждать, пока федеральное агентство предложит или укажет действия на месте. Стороны могут расширять и улучшать такие среды обитания самостоятельно. Например, отчет Службы национальных парков в 2023 году в отношении находящейся под угрозой исчезновения голубой бабочки Карнера включал рекомендацию «поощрять субъекты (город, штат, округ, племенной, федеральный) с песчаными почвами к северу от текущего ареала высаживать Lupinus perennis и нектароносные растения» в ожидании будущего разрешения на « управляемое перемещение » популяций, находящихся под угрозой из-за жары и засухи в южных частях исторического ареала бабочки. [78]
Хотя существуют правовые ограничения на то, что граждане и другие заинтересованные стороны могут делать напрямую для перечисленных видов животных, поле широко открыто для получения семян и образцов перечисленных растений, выращенных в садоводстве, а затем для самостоятельного проведения посадок. [35] Известным примером является сеть граждан, которые называют себя Хранителями Торреи . Флоридская Торрея — это ледниковый реликтовый вид подпочвенного дерева, который был внесен в список находящихся под угрозой исчезновения в 1984 году. С 2004 года группа граждан использует семена со взрослых насаждений на частных землях в Северной Каролине, чтобы участвовать в форме вспомогательной миграции к полюсу этого находящегося под угрозой исчезновения растения. [36]
До внесения вида в список заинтересованные стороны, желающие действовать от его имени, имеют свободу взаимодействовать не только со средой обитания, но и с самим видом. Известный пример влечет за собой действия, предпринятые в интересах субальпийской сосны Whitebark Pine северных Скалистых гор вскоре после того, как огромные насаждения внезапно начали погибать в Йеллоустонском национальном парке и других местах. Петиция о внесении в список была подана в 2008 году, но статус «находящийся под угрозой исчезновения» был присвоен только в 2022 году. К тому времени сотрудничество между заинтересованными сторонами уже было в самом разгаре без указания агентства. [79] Поддерживающие исследования и действия были предприняты природоохранной организацией American Forests , а также новой организацией, специально занимающейся деревом: Фондом экосистемы сосны Whitebark Pine. [80] Другими соавторами являются ученые-исследователи из Лесной службы США , генетики из Калифорнийского университета в Дэвисе и конфедеративных племен салиш и кутенай . Бюро по управлению земельными ресурсами США и Служба национальных парков также принимали участие в консультациях перед внесением объекта в список, организованный агентством, отвечающим за исчезающие виды: Службой охраны рыбных ресурсов и диких животных США . [79]
Противоречия также очевидны, хотя и редки, когда заинтересованные стороны привлекают активистов, которые рассматривают «политико-экономический режим» не как источник решений, а как «первопричину утраты биоразнообразия». [81] В таких случаях известно о партизанском восстановлении редких видов. [82] [83]
Поправки 1982 года к разделу 10 Закона санкционировали совместное взаимодействие исполнительных агентств с землевладельцами при разработке Планов сохранения среды обитания . Такой план является обязательной частью заявки на Разрешение на случайный вывоз , выдаваемое в соответствии с Законом частным организациям, осуществляющим проекты, которые могут привести к нанесению вреда перечисленным видам. Цель состоит в том, чтобы предотвратить разногласия путем включения в план методов минимизации вреда перечисленным видам и их основным потребностям в среде обитания (включая сезонные пики использования). Утвержденный план затем освобождает разработчика от вреда, который может быть случайно нанесен видам при следовании плану. Обеспечение обязательств землевладельца о мерах по улучшению среды обитания в процессе планирования может помочь ослабить противодействие со стороны общественности и других заинтересованных сторон. [84] [85]
.jpg/1280px-Piping_plover_(8740854611).jpg)
Планы по сохранению среды обитания были успешно реализованы для сокращения конфликтов между гнездящимися на пляже куликом, зуйком и любителями отдыха на пляже в Массачусетсе . [85] Такие планы также применяются к краснококардовому дятлу, обитающему в лесах юго-восточных штатов. [86] [48] В 2023 году планирование сохранения среды обитания медведей гризли в северной части Скалистых гор стало предметом споров, когда было сообщено об увеличении числа случаев гибели медведей из-за поездов, а также было признано агентством, что несколько миллионов долларов федеральных средств для участников плана еще не были предоставлены им для участия в указанных ими действиях по смягчению последствий. [87]
Подводя итог практическим трудностям в отчете 2023 года по Акту, Защитники дикой природы указали на недостаточное финансирование как на сохраняющуюся проблему и на то, что агентства «не имеют достаточных ресурсов для разработки, утверждения и мониторинга этих планов, и существуют значительные пробелы в данных о том, насколько эффективно выполняются многие из этих планов». [71]
В отчете за 2019 год было установлено, что Служба охраны рыбных ресурсов и диких животных столкнулась с задержкой в более чем 500 видов, которые были определены как потенциально заслуживающие защиты. [88] В отчете за 2022 год указывалось на резкое сокращение популяции, пока виды ожидают решений о внесении в список, как на серьезную проблему, препятствующую возможному успеху восстановления. [89] Предполагается , что решение о внесении или отсрочке внесения в список заявленного вида должно занять не более 2 лет после подачи петиции. Однако в среднем агентству требуется 12 лет, чтобы принять окончательное решение. [90] Анализ, опубликованный в 2016 году Экологическим обществом Америки, показал, что около 50 видов могли вымереть, ожидая решения о внесении в список. [4] Дополнительное финансирование может позволить агентству направить больше ресурсов на биологическую оценку заявленных видов и определить, заслуживают ли они решения о внесении в список. [91] [92]
Еще одна проблема заключается в том, что виды, все еще перечисленные в соответствии с Актом, могут уже вымереть. Например, Красный список МСОП объявил Scioto madtom вымершим в 2013 году. В последний раз его видели живым в 1957 году. [93] Однако FWS по-прежнему классифицирует сома как находящегося под угрозой исчезновения. [88]
Поскольку потеря среды обитания рассматривается как основная угроза для большинства находящихся под угрозой видов, [4] Раздел 4 Закона об исчезающих видах 1973 года позволил Службе охраны рыбных ресурсов и диких животных (FWS) и Национальной службе морского рыболовства (NMFS) обозначить определенные районы как охраняемые критические зоны среды обитания. [94] Обозначение критической среды обитания не влияет на право собственности на землю. Оно не позволяет правительству изымать или управлять частной собственностью, а также создавать убежище, резервацию, заповедник или другую природоохранную зону. Обозначение критической среды обитания не допускает несанкционированного доступа правительства к частной земле. Однако такое обозначение может ограничивать виды деятельности, разрешенные на частных землях. [95]
В 1978 году Конгресс внес поправки в закон, сделав обозначение критической среды обитания обязательным требованием для всех находящихся под угрозой исчезновения и находящихся под угрозой исчезновения видов. Поправка также добавила экономику в процесс определения такого обозначения. Она гласит: «...обозначает критическую среду обитания... на основе наилучших имеющихся научных данных и после учета экономического воздействия и любого другого воздействия, определения... области как критической среды обитания». [96] В отчете Конгресса по поправке 1978 года описывались потенциальные разногласия, которые могли возникнуть, учитывая, что «экономическое воздействие» было включено в поправку:
«... положение о критически важной среде обитания является поразительным разделом, который полностью не соответствует остальной части законодательства. Он представляет собой лазейку, которой может легко воспользоваться любой секретарь... который уязвим для политического давления или не симпатизирует основным целям Закона об исчезающих видах». — Отчет Палаты представителей 95-1625, на стр. 69 (1978) [97]
Разногласия действительно возникли, и поэтому поправка к Закону 1982 года прямо запретила подобные экономические соображения при определении статуса вида. [98]
При обозначении критической среды обитания учитываются потребности в открытом пространстве для роста особей и популяции, потребности в пище, воде, свете или других питательных веществах, местах размножения, потребности в прорастании семян и распространении, а также отсутствие беспокойств. [98] Как указано в обзорной статье 2008 года по Закону об исчезающих видах, обозначение критической среды обитания является первоочередной задачей для действий агентства после внесения вида в список. Далее следует разработка плана восстановления. [43] Однако не все планы восстановления указывают критическую среду обитания. Отказ от этого требования разрешается, если руководитель агентства определяет, что его обозначение не будет «благоразумным». [99]
Большинство положений ESA вращаются вокруг предотвращения вымирания. Критическая среда обитания — одна из немногих, которая фокусируется на восстановлении. В статье 2005 года, опубликованной в журнале BioScience, сделан вывод о том, что виды, имеющие критическую среду обитания, в два раза чаще восстанавливаются, чем виды без критической среды обитания. [101] В отчете 2016 года, опубликованном Экологическим обществом Америки, говорится, что данные по этому вопросу не являются окончательными, поскольку «на практике Службы часто освобождают деградацию среды обитания от регулирования. В результате обозначение критической среды обитания имело ограниченный регулирующий эффект». [4] В целом, разногласия относительно эффективности обозначения критической среды обитания выражены в ряде различных отчетов. [102] [98] [103]
Еще одно противоречие возникает из-за Закона, в котором указывается, что обозначение критической среды обитания должно включать «все области, необходимые для сохранения» находящихся под угрозой видов и может включать как частные, так и государственные земли. Служба охраны рыбных ресурсов и диких животных имеет политику, ограничивающую обозначение землями и водами в пределах США, и оба федеральных агентства могут исключить важные области, если они определят, что экономические или другие издержки превышают выгоду. Однако ESA молчит о том, как такие издержки и выгоды должны определяться. [4]
Всем федеральным агентствам запрещено разрешать, финансировать или осуществлять действия, которые «разрушают или неблагоприятно изменяют» критические среды обитания (Раздел 7(a) (2)). Хотя регулирующий аспект критических сред обитания не применяется напрямую к частным и другим нефедеральным землевладельцам, крупномасштабные проекты по разработке, лесозаготовкам и добыче полезных ископаемых на частных и государственных землях обычно требуют одного или нескольких федеральных разрешений и, таким образом, становятся объектом регулирования критических сред обитания. Помимо или параллельно с регулирующими процессами, критические среды обитания также фокусируются и поощряют добровольные действия, такие как покупка земли, предоставление грантов, восстановление и создание заповедников . [104]
Наконец, спецификация Акта о сроках обозначения критических местообитаний стала проблематичной. ESA требует, чтобы критические местообитания были обозначены во время или в течение одного года с момента помещения вида в список находящихся под угрозой исчезновения. На практике большинство обозначений происходит через несколько лет после внесения в список. [104] В период с 1978 по 1986 год FWS регулярно обозначала критические местообитания. В 1986 году администрация Рейгана издала постановление, ограничивающее защитный статус критических местообитаний. В результате в период с 1986 года по конец 1990-х годов было обозначено лишь несколько критических местообитаний. В конце 1990-х и начале 2000-х годов ряд судебных постановлений отменил постановления Рейгана и вынудил FWS и NMFS обозначить несколько сотен критических местообитаний, особенно на Гавайях , в Калифорнии и других западных штатах. Средний Запад и восточные штаты получили меньше критических местообитаний, в основном на реках и побережьях. По состоянию на декабрь 2006 года постановление Рейгана еще не было заменено, хотя его использование было приостановлено. Тем не менее, агентства в целом изменили курс и примерно с 2005 года пытались обозначить критически важную среду обитания во время или около того времени внесения в список. [104]
Хотя Закон об исчезающих видах 1973 года сам по себе не ограничивал размещение «экспериментальных популяций» в исторически родном ареале растения или животного, [106] нормативные изменения в 1984 году в отношении «экспериментальных популяций» затруднили обоснование предполагаемых перемещений. [107] В июне 2022 года Служба охраны рыбных ресурсов и диких животных США опубликовала предлагаемое правило в Федеральном реестре , которое «пересмотрит положения раздела 10(j) в рамках ESA, чтобы лучше способствовать восстановлению, разрешив интродукцию перечисленных видов в подходящие среды обитания за пределами их исторических ареалов. Предлагаемое изменение поможет улучшить сохранение и восстановление находящихся под угрозой исчезновения видов, перечисленных в ESA, в ближайшие десятилетия, поскольку растущее воздействие изменения климата и инвазивных видов приводит к тому, что среды обитания в пределах их исторических ареалов смещаются и становятся непригодными». [108] Период комментариев закончился в августе 2022 года, и более 500 комментариев были опубликованы в Интернете сторонниками и противниками. [109] Окончательное решение было запланировано к публикации в июне 2023 года. [110]
Как сообщалось на новостной странице Audubon , принятие предлагаемых нормативных изменений впервые разрешит использование спорного инструмента адаптации к изменению климата: вспомогательной миграции . [111] В статье 2010 года в Conservation Letters указывалось, что, хотя для содействия этой новой предложенной форме адаптации к изменению климата не требуется никаких законодательных изменений, «текущие правила являются препятствием для вспомогательной колонизации многих видов животных, находящихся под угрозой исчезновения, тогда как правила не обязательно ограничивают вспомогательную колонизацию находящихся под угрозой исчезновения растений». [112]
Министерство внутренних дел США 30 июня 2023 года объявило о своем решении изменить правило раздела 10(j) «экспериментальные популяции» в целом, как это было предложено годом ранее. [113] В пресс-релизе причина изменения была изложена следующим образом:
В то время, когда были установлены первоначальные правила 10(j), потенциальное воздействие изменения климата на виды и их среду обитания не было полностью осознано, однако в последующие десятилетия оно стало еще более драматичным. Эти изменения помогут предотвратить вымирание и поддержать восстановление находящихся под угрозой видов, позволяя Службе и нашим партнерам осуществлять упреждающие, основанные на сохранении интродукции видов для снижения воздействия изменения климата и других угроз, таких как инвазивные виды. [114]
Действие по нормотворчеству включает раздел, обобщающий 25 тем, затронутых в комментариях, представленных в 2022 году, вместе с официальным ответом агентства на каждую из них. [115] Существующие ранее требования, касающиеся экспериментальных популяций в Кодексе федеральных правил (CFR), по-прежнему применяются. Таким образом, планы по использованию «Подраздела H: экспериментальные популяции» в целях адаптации к изменению климата требуют публичного уведомления и окончательного размещения в подразделе «Правила, специфичные для видов» правил CFR точных географических и других деталей. [116]
Через шесть месяцев после публикации этого положения об адаптации к климату для перечисленных видов Служба национальных парков выпустила 154-страничный отчет с рекомендациями по прекращению сокращения численности находящейся под угрозой исчезновения голубой бабочки Карнера в ее небольших и разбросанных популяциях в северо-восточных штатах. Среди рекомендаций было « управляемое перемещение » популяций из южных частей ее ареала в северные места обитания с подходящими условиями и поддерживающими растениями. Отчет оправдывал управляемое перемещение, отмечая, что заинтересованные стороны и менеджеры «становятся все более поддерживающими новые научно обоснованные вмешательства для спасения редких видов от вымирания, вызванного изменением климата». [78]
В октябре 2019 года по настоянию Pacific Legal Foundation и Центра исследований собственности и окружающей среды [117] [118] USFWS и NMFS при президенте Дональде Трампе изменили правило §4(d), чтобы по-разному относиться к «исчезающим» и «критически исчезающим» видам, легализовав частные инициативы по восстановлению и среды обитания для видов, которые просто «исчезают». [119]
Противники защиты окружающей среды раскритиковали пересмотр, назвав его «рушащимся, как бульдозер» и «склоняющим чашу весов в пользу промышленности». [120] [121] [122] Некоторые критики, включая Sierra Club , указали, что эти изменения произошли всего через несколько месяцев после того, как IPBES опубликовала свой Глобальный оценочный доклад по биоразнообразию и экосистемным услугам , в котором было установлено, что деятельность человека поставила миллион видов флоры и фауны на грань вымирания и будет только усугублять кризис. [123] [124] [125] Законодательное собрание Калифорнии приняло законопроект об ужесточении калифорнийских правил, чтобы помешать изменениям администрации Трампа; губернатор Ньюсом наложил на него вето . [126] В январе 2020 года Комитет по природным ресурсам Палаты представителей сообщил о похожем законодательстве. [29] В декабре 2020 года администрация Трампа еще больше отменила Закон об исчезающих видах, сократив защиту среды обитания для видов, находящихся в зоне риска, и, таким образом, ограничив защиту тем местом, где они в настоящее время обитают, а не тем местом, где они жили раньше или куда они могут мигрировать в результате изменения климата . [127]
В июне 2021 года администрация Байдена заявила, что пересматривает отмену эры Трампа Закона об исчезающих видах и планирует отменить или пересмотреть некоторые изменения, в частности те, которые касаются критических правил среды обитания. Такие отмены стали законом в мае 2024 года. [128] Один критик прокомментировал: «Похоже, это одно из тех правил/положений/вещей, которые происходят в Вашингтоне, округ Колумбия, которые любят меняться с каждой администрацией, не видя при этом никакой фактической окончательности». [129]
В 1978 году небольшой вид рыб на юго-востоке США был занесен в список находящихся под угрозой исчезновения. Конфликт возник из-за того, что плотина уже строилась в пределах его естественного ареала и с научной точки зрения считалась наносящей ущерб его необходимой среде обитания. То, что стало известно как спор о змееголове-улитке, привлекло внимание всей страны. Постановление Верховного суда США запретило завершение строительства плотины, которое затем было отменено, когда Конгресс освободил плотину Теллико от положений ESA. [45] Впоследствии было обнаружено больше популяций этого вида в реках, отличных от реки Литл-Теннесси , где была построена плотина, и в 2022 году вид был исключен из федерального списка находящихся под угрозой исчезновения. [130] Тем не менее, тот факт, что Закон об исчезающих видах фактически остановил крупное строительство, проводимое в интересах небольшого вида рыб, положил конец широкой политической поддержке, которая сопровождала принятие Закона. [45]
В 1982 году, несмотря на протесты некоторых экологических организаций, план восстановления находящегося под угрозой исчезновения калифорнийского кондора начал реализовывать отлов всех 22 оставшихся диких птиц. [44] [131] К началу 1990-х годов усилия по разведению в неволе были достаточно успешными, чтобы начать возвращать часть потомства в дикую природу, включая Гранд-Каньон , где эта питающаяся падалью птица отсутствовала по крайней мере несколько столетий. В 2001 году в Гранд-Каньоне было зафиксировано первое гнездование в дикой природе. [132] По состоянию на 2022 год дикая популяция этого вида составляла 350 особей, а популяция в неволе — 214 особей. [41]
В 1987 году истребленный восточный родственник серого волка был повторно завезен в Северную Каролину после более чем десятилетия разведения в неволе. Споры усилились, когда государственное агентство по охране дикой природы либерализовало правила охоты на койотов . Поскольку находящийся под угрозой исчезновения красный волк напоминает своего родственника койота гораздо больше, чем более крупный серый волк, количество ошибочных отстрелов исчезающего вида начало серьезно влиять на популяцию. Кроме того, противники защиты красного волка указали на генетическое ухудшение более поздних поколений красных волков в дикой природе, поскольку они легко скрещиваются с койотами. [71]
_(cropped).jpg/1280px-Northern_Spotted_Owl_(8434206372)_(cropped).jpg)
В 1988 году возникло еще одно противоречие, которое привлекло внимание всей страны, когда северная пятнистая сова была занесена в список находящихся под угрозой исчезновения. [51] Этот вид зависел от нетронутых и зрелых прибрежных лесов в штатах Вашингтон , Орегон и Калифорния . И это, в свою очередь, наложило новые ограничения на вырубку национальных лесных земель в этих регионах, что серьезно повлияло на рабочих в небольших лесозаготовительных городах. Только в 1994 году принятие федеральным правительством Северо-западного лесного плана вместе с пакетом финансовой помощи сообществу приблизило к пику враждебность между лесозаготовителями и теми, кто защищал среду обитания сов. [45] [133] Однако предотвращение разрушения среды обитания человеком не привело к восстановлению вида. Естественная иммиграция более крупного и агрессивного вида сов ( полосатой неясыти ), которая ранее была аборигеном только в восточных штатах, стала основной причиной продолжающегося сокращения популяции пятнистой совы. [134] Решение правительства нанять снайперов для уничтожения популяции пестрой неясыти представляет собой сложную этическую проблему в мышлении об охране природы. [135]
Еще один спор ESA, разразившийся в 1990-х годах, затронул серого волка (внесенного в список находящихся под угрозой исчезновения в нижних 48 штатах в 1974 году) и мексиканского волка (внесенного в список находящихся под угрозой исчезновения в 1976 году), когда каждый из видов был повторно введен в основные районы его бывшего естественного ареала в 1990-х годах. Поскольку волки настолько широко распространены и можно ожидать, что они иногда будут охотиться на скот, который скотоводы законно пасут на федеральных (даже диких) землях, объявления о намерениях восстановить этих хищников на определенных федеральных землях в штатах Скалистых гор изначально породили противоречивые мнения. С тех пор полномочия штата по управлению бродячими волками (и разрешению изъятия и охоты) также были спорными. [136] [137]
Изменение климата стало элементом оценки риска вымирания и, следовательно, предметом споров, когда в 2010 году белый медведь был внесен в список «находящихся под угрозой исчезновения» видов. [4]
К 2018 году обозначение критической среды обитания на частной земле в Луизиане для миссисипской гоферовой лягушки (также известной как темная гоферовая лягушка) стало настолько спорным, что Верховный суд США решил вынести решение суда низшей инстанции. Результат фактически устранил обозначение среды обитания как чрезмерное, поскольку вид исчез из Луизианы полвека назад. [138]
В 2022 году 6-дюймовое цветущее растение, гречиха Тиема , было внесено в список находящихся под угрозой исчезновения и получило критическую защиту среды обитания на 910 акрах федеральных земель в Неваде . Включение в список было спорным, поскольку добыча лития (критически важного для хранения солнечной энергии ) уже велась в этом районе. [139]
.jpg/1280px-A_wolverine_(14794534724).jpg)
В 2023 году самый крупный и свирепый представитель семейства куньих , росомаха , был внесен в список видов, находящихся под угрозой исчезновения за пределами Аляски. Включение в список было спорным, поскольку изменение климата было названо основной причиной «повышения температуры и уменьшения снежного покрова», что затрудняет успешное строительство снежных пещер для оставшихся популяций в Каскадных горах и Скалистых горах . [140] [134] [141]
В 2024 году изменение климата снова было указано в качестве причины для внесения в список. Белохвостая куропатка Маунт-Рейнир была внесена в список находящихся под угрозой исчезновения, потому что: «Служба определила, что потеря и деградация ее среды обитания в результате изменения климата поставят птицу под угрозу в обозримом будущем». [142] Lagopus leucurus saxatilis [143] является одним из пяти подвидов белохвостой куропатки , которые зависят от местообитаний арктической или альпийской тундры. Первоначально включение в список было подано в 2010 году Центром биологического разнообразия . [144]
В новой редакции Закон состоит из 18 разделов. [25] Основные разделы политики кратко изложены ниже.
Раздел 4 ESA устанавливает процесс, посредством которого виды определяются как находящиеся под угрозой исчезновения или находящиеся под угрозой исчезновения. Виды с такими обозначениями получают защиту в соответствии с федеральным законом. [39] Раздел 4 также требует обозначения критических мест обитания и планов восстановления для этих видов.
Чтобы быть рассмотренным для внесения в список, вид должен соответствовать одному из пяти критериев (раздел 4(a)(1)):
1. Имеет место или существует угроза уничтожения, изменения или сокращения среды обитания или ареала.
2. Чрезмерное использование в коммерческих, рекреационных, научных или образовательных целях.
3. Вид сокращается из-за болезней или хищничества .
4. Существующие механизмы регулирования неадекватны.
5. Существуют другие естественные или искусственные факторы, влияющие на его дальнейшее существование.
Затем потенциальные виды-кандидаты ранжируются по приоритетам, причем наивысший приоритет отдается «спискам чрезвычайной ситуации». Виды, которые сталкиваются с «значительным риском для своего благополучия», попадают в эту категорию. [145]
Вид может быть перечислен двумя способами. Служба по рыболовству и дичи США (FWS) или рыболовство NOAA (также называемое Национальной службой морского рыболовства ) могут напрямую перечислить вид через свою программу оценки кандидатов, или же индивидуальная или организационная петиция может потребовать, чтобы FWS или NMFS перечислили вид. «Вид» в соответствии с законом может быть истинным таксономическим видом , подвидом или, в случае позвоночных, « отдельным сегментом популяции ». Процедуры одинаковы для обоих типов, за исключением петиции лица/организации, период проверки составляет 90 дней.
В процессе составления списка экономические факторы не могут быть рассмотрены, но должны быть «основаны исключительно на лучших имеющихся научных и коммерческих данных». [146] Поправка 1982 года к ESA добавила слово «исключительно», чтобы предотвратить любые соображения, кроме биологического статуса вида. Конгресс отклонил указ президента Рональда Рейгана 12291 , который требовал экономического анализа всех действий правительственных агентств. Заявление комитета Палаты представителей было таким: «Экономические соображения не имеют никакого отношения к определениям статуса видов». [147]
Совершенно противоположный результат произошел с поправкой 1978 года, когда Конгресс добавил слова «...принимая во внимание экономическое воздействие...» в положение об обозначении критических местообитаний . [96] Поправка 1978 года связала процедуру внесения в список с обозначением критических местообитаний и экономическими соображениями, что почти полностью остановило новые списки, и почти 2000 видов были исключены из рассмотрения. [148]
Получив петицию о внесении вида в список, два федеральных агентства предпринимают следующие шаги или процедуры нормотворчества, при этом каждый шаг публикуется в Федеральном реестре — официальном журнале правительства США, содержащем предлагаемые или принятые правила и положения:
1. Если в петиции представлена информация о том, что вид может находиться под угрозой исчезновения, начинается период проверки в 90 дней (только для петиций заинтересованных лиц и/или организаций). Если в петиции не представлена существенная информация в поддержку внесения в список, она отклоняется.
2. Если информация существенна, начинается обзор статуса, который представляет собой комплексную оценку биологического статуса вида и угроз, с результатом: «оправдано», «не оправдано» или «оправдано, но исключено».
По сути, вывод «оправданный, но исключенный» — это отсрочка, добавленная поправкой 1982 года к ESA. Это означает, что другие, более приоритетные действия будут иметь приоритет. [150] Например, экстренное включение редкого растения, растущего на водно-болотных угодьях, которые планируется заполнить для строительства жилья, будет «более приоритетным».
3. В течение следующего года должно быть принято окончательное решение (окончательное правило) о том, следует ли включать вид в список. Срок действия окончательного правила может быть продлен на 6 месяцев, а списки могут быть сгруппированы по схожей географии, угрозам, среде обитания или таксономии.
Ежегодный уровень включения в списки (т. е. классификации видов как «находящихся под угрозой исчезновения» или «исчезающих») неуклонно увеличивался со времен администрации Форда (47 списков, 15 в год), Картера (126 списков, 32 в год), Рейгана (255 списков, 32 в год), Джорджа Буша-старшего (231 список, 58 в год) и Клинтона (521 список, 65 в год), прежде чем снизиться до самого низкого уровня при Джордже Буше-младшем (60 списков, 8 в год по состоянию на 24.05.08). [151]
Скорость включения в список тесно связана с вовлеченностью граждан и обязательными сроками: по мере снижения дискреционных полномочий агентства и увеличения вовлеченности граждан (т. е. подачи петиций и судебных исков) скорость включения в список увеличивается. [151] Было показано, что участие граждан позволяет выявлять виды, которые не проходят процесс эффективно, [90] и выявлять больше видов, находящихся под угрозой исчезновения. [152] Чем дольше виды включены в список, тем больше вероятность того, что FWS отнесет их к категории восстанавливающихся. [101]
Публичное уведомление дается посредством юридических уведомлений в газетах и передается государственным и окружным агентствам в пределах ареала вида. Иностранные государства также могут получать уведомление о листинге. Публичное слушание является обязательным, если кто-либо запросил его в течение 45 дней с момента публикации уведомления. [153] «Целью требования уведомления и комментария является обеспечение значимого участия общественности в процессе нормотворчества», — резюмировал Девятый окружной суд в деле Idaho Farm Bureau Federation против Babbitt . [154]
Статус листинга и его сокращения, используемые в Федеральном реестре и федеральными агентствами, такими как Служба охраны рыбных ресурсов и диких животных США : [155] [156] [157]
Служба охраны рыбных ресурсов и диких животных (FWS) и Национальная служба морского рыболовства (NMFS) обязаны создать План восстановления исчезающих видов , в котором будут изложены цели, требуемые задачи, вероятные затраты и предполагаемые сроки восстановления исчезающих видов (т. е. увеличение их численности и улучшение управления ими до такой степени, когда их можно будет исключить из списка исчезающих видов). [a] ESA не указывает, когда должен быть завершен план восстановления. FWS имеет политику, определяющую завершение в течение трех лет с момента внесения вида в список, но среднее время завершения составляет приблизительно шесть лет. [151] Ежегодный темп завершения плана восстановления неуклонно увеличивался от администрации Форда (4) до Картера (9), Рейгана (30), Буша I (44) и Клинтона (72), но снизился при Буше II (16 в год по состоянию на 9/1/06). [151]
Цель закона — сделать себя ненужным, и планы восстановления являются средством достижения этой цели. [158] Планы восстановления стали более конкретными после 1988 года, когда Конгресс добавил положения в раздел 4(f) закона, в которых излагалось минимальное содержание плана восстановления. Необходимо включить три типа информации:
Поправка также добавила участие общественности в процессе. Существует порядок ранжирования, аналогичный процедурам составления списков, для планов восстановления, при этом наивысший приоритет отдается видам, которые, скорее всего, выиграют от планов восстановления, особенно когда угроза исходит от строительства или другой деятельности по развитию или экономической деятельности. [158] Планы восстановления охватывают домашние и мигрирующие виды. [160]
Начиная с 2016 года FWS расширила стандартное планирование восстановления, перейдя на трехчастную структуру. Законодательные и нормативные требования к составлению первоначального «плана восстановления» будут по-прежнему выполняться, включая возможности для публичных комментариев. План должен быть написан и опубликован обычным способом, и он по-прежнему подлежит «пятилетнему обзору». Однако теперь разрабатываются, публикуются и обновляются по мере необходимости два новых вида рабочих документов для каждого перечисленного вида. [75]
Первый обновляемый документ — «Оценка статуса вида» (SSA). Это «биологическая оценка риска для помощи лицам, принимающим решения, которые должны использовать наилучшую доступную научную информацию для принятия политических решений в рамках ESA». По мере публикации новых статей и сбора строгих данных SSA может обновляться и повторно публиковаться по мере необходимости. [77] Это, в свою очередь, может стимулировать изменения в третьей части новой структуры: «Стратегии реализации восстановления» (RIS). В то время как действия по восстановлению являются решениями на уровне политики, которые будут по-прежнему изложены в официальном плане восстановления, RIS служит «краткосрочным, более гибким оперативным документом, сосредоточенным на том, как, когда и с кем будут осуществляться действия по восстановлению». [75] В конечном итоге для одного вида может быть опубликовано несколько документов RIS — каждый из которых относится к разным субъектам, таким как земельный траст или ботанический сад, которые выходят вперед (с федеральным финансированием или без него), чтобы добровольно участвовать в одном или нескольких конкретных действиях по восстановлению:
RIS будет разработан совместно с нашими партнерами по охране природы и будет фокусироваться на периоде времени и объеме мероприятий, которые лучше всего подходят нашим партнерам для достижения целей восстановления. Можно разработать множество RIS, специфичных для партнеров и/или мероприятий, и они могут охватывать различные временные рамки по мере необходимости. Если разрабатывается несколько RIS, разрабатывается «зонтичная структура» или всеобъемлющая RIS, описывающая отношения и приоритеты среди отдельных RIS, чтобы обеспечить стратегическую реализацию общей программы восстановления для вида. [75]
«Понижение» вида может иметь место, когда важные угрозы взяты под контроль и популяция в дикой природе достигает целей восстановления. Понижение влечет за собой переклассификацию из «исчезающего» в «угрожаемый». [161]
Для «исключения» вида из списка рассматриваются несколько факторов: контроль или устранение угроз, размер популяции и рост в дикой природе, а также стабильность качества и количества среды обитания. Вид также может быть исключен из списка, если в данных, использованных для внесения в список, обнаружена ошибка (в частности, в размере популяции). Более дюжины видов были исключены из списка при таких обстоятельствах.
Два примера исключенных видов животных: северная летяга Вирджинии (подвид) в августе 2008 года, которая была включена в список с 1985 года, и серый волк (DPS северных Скалистых гор). 15 апреля 2011 года президент Обама подписал Закон о Министерстве обороны и годовых ассигнованиях 2011 года. [162] Раздел этого Закона об ассигнованиях предписывал министру внутренних дел переиздать в течение 60 дней с момента принятия окончательного правила, опубликованного 2 апреля 2009 года, которое определило популяцию серых волков северных Скалистых гор ( Canis lupus ) как отдельный сегмент популяции (DPS) и пересмотреть Список находящихся под угрозой исчезновения и находящихся под угрозой исчезновения диких животных, удалив большую часть серых волков в DPS.
В отчете Службы охраны рыболовства и диких животных США об исключении из списка перечислены четыре растения, которые были восстановлены: [163]
Раздел 6 Закона об исчезающих видах [164] предусматривает финансирование разработки программ по управлению находящимися под угрозой исчезновения и находящимися под угрозой исчезновения видами государственными агентствами по охране дикой природы. [165] [166] Впоследствии списки находящихся под угрозой исчезновения и находящихся под угрозой исчезновения видов в пределах их границ были подготовлены каждым штатом. Эти списки штатов часто включают виды, которые считаются находящимися под угрозой исчезновения или находящимися под угрозой исчезновения в пределах конкретного штата, но не во всех штатах, и которые, следовательно, не включены в национальный список находящихся под угрозой исчезновения и находящихся под угрозой исчезновения видов. Примерами являются Флорида, [167] Миннесота, [168] и Мэн. [169]
Раздел 7 Закона об исчезающих видах требует сотрудничества между федеральными агентствами для сохранения исчезающих или находящихся под угрозой исчезновения видов. [170] Раздел 7(a)(1) предписывает министру внутренних дел и всем федеральным агентствам активно использовать свои полномочия для сохранения таких видов. Эту директиву часто называют «утвердительным требованием». Раздел 7(a)(2) Закона требует, чтобы федеральные агентства обеспечивали, чтобы их действия не подвергали опасности перечисленные виды или не оказывали неблагоприятного воздействия на критическую среду обитания. Федеральные агентства (именуемые «агентствами действий») должны консультироваться с министром внутренних дел, прежде чем предпринимать какие-либо действия, которые могут повлиять на перечисленные виды. Раздел 7(a)(2) часто называют процессом консультаций.
Два агентства, которые администрируют Акт, — Национальная служба морского рыболовства (NMFS) и Служба охраны рыбных ресурсов и диких животных США (FWS). Эти два агентства часто совместно именуются «Службами» и руководят процессом консультаций. FWS отвечает за восстановление наземных, пресноводных и катадромных видов. NMFS отвечает за морские виды и анадромных рыб. NMFS управляет восстановлением 165 находящихся под угрозой исчезновения и находящихся под угрозой исчезновения морских видов, включая 66 иностранных видов. По состоянию на январь 2020 года Службы внесли 2273 вида по всему миру в список находящихся под угрозой исчезновения или находящихся под угрозой исчезновения. 1662 из этих видов встречаются в Соединенных Штатах.
Раздел 7(a)(1) требует, чтобы федеральные агентства работали с FWS и NMFS для координации сохранения исчезающих и находящихся под угрозой исчезновения видов. Федеральные агентства также должны учитывать любые воздействия на исчезающие или находящиеся под угрозой исчезновения виды при планировании своей деятельности.
Примером процесса 7(a)(1) является управление Инженерным корпусом армии в нижнем течении реки Миссисипи. С начала 2000-х годов подразделение Инженерного корпуса армии США работало с FWS и штатами для решения проблем, связанных с исчезающими видами и управлением экосистемами. Виды, включенные в список ESA в этом районе, включают крачку ( Sterna antillarum ), бледного осетра ( Scaphirhynchus albus ) и толстого карманного осетра ( potamilus capax ). [171] Целью этого плана сохранения 7(a)(1) является защита включенных в список видов, позволяя Корпусу выполнять свои обязанности по гражданским работам. В рамках плана Корпус осуществляет проекты, которые принесут пользу этим видам. Он также рассматривает экологию видов как часть разработки проекта. Все три включенных вида в нижнем течении реки Миссисипи увеличились в численности с момента принятия плана.
Агентство по действиям обязано консультироваться со Службами, если у него есть основания полагать, что вид, указанный в ESA, может присутствовать в предлагаемой зоне проекта. Оно также должно консультироваться, если агентство считает, что действие, вероятно, повлияет на вид. Это требование, установленное разделом 7(a)(2), обычно называют процессом консультаций.
Консультации обычно начинаются неформально по просьбе агентства действий на ранних стадиях планирования проекта. [172] Темы обсуждения включают перечисленные виды в предлагаемой области действий и любые последствия, которые действие может иметь для этих видов. Если оба агентства соглашаются, что предлагаемое действие, скорее всего, не повлияет на вид, проект продвигается вперед. Однако, если действие агентства может повлиять на перечисленный вид, агентство должно подготовить биологическую оценку.
Биологическая оценка — это документ, подготовленный агентством действий. В нем излагаются потенциальные эффекты проекта, в частности, на перечисленные виды. Агентство действий должно провести биологическую оценку, если перечисленные виды или критическая среда обитания могут присутствовать. Оценка необязательна, если присутствуют только предлагаемые виды или критическая среда обитания.
В рамках оценки агентство по действиям проводит инспекции на месте, чтобы определить, присутствуют ли охраняемые виды. Оценка также будет включать вероятные последствия действия для таких видов. Оценка должна охватывать все перечисленные и предлагаемые виды в зоне действия, а не только те, которые, вероятно, будут затронуты.
Биологическая оценка может также включать меры по сохранению. Меры по сохранению — это действия, которые агентство намерено предпринять для содействия восстановлению перечисленных видов. Эти действия также могут служить для минимизации воздействия проектов на виды в зоне проекта.
Существует три возможных вывода по биологической оценке: «не оказывает никакого воздействия», «маловероятно, что окажет неблагоприятное воздействие» или «вероятно, что окажет неблагоприятное воздействие» на перечисленные или предлагаемые виды.
Агентство по действиям может прийти к выводу об отсутствии эффекта, если определит, что предлагаемое действие не повлияет на перечисленные виды или обозначенную критическую среду обитания. Агентство по действиям может прийти к решению о том, что «вероятно, не окажет негативного влияния», если предлагаемое действие незначительно или полезно. Затем Службы рассмотрят биологическую оценку и либо согласятся, либо не согласятся с выводами агентства. Если Службы согласятся, что потенциальное воздействие проекта было устранено, они дадут письменное согласие. В письме о согласии должны быть изложены любые изменения, согласованные в ходе неофициальных консультаций. Если соглашение не может быть достигнуто, Службы рекомендуют агентству по действиям начать официальные консультации.
Если Служба или агентство, ответственное за осуществление действий, обнаружат, что действие «вероятно окажет неблагоприятное воздействие» на охраняемые виды, это инициирует официальные консультации.
В ходе официальных консультаций Службы устанавливают воздействие проекта на перечисленные виды. В частности, они рассматривают, поставит ли проект под угрозу дальнейшее существование любого перечисленного вида или разрушит/неблагоприятно изменит обозначенную критическую среду обитания вида.
«Опасность» не определена в ESA, но Службы определили ее в нормативных актах как «действие, которое может существенно снизить вероятность выживания и восстановления вида в дикой природе». Другими словами, если действие просто снижает вероятность восстановления, но не выживания, то стандарт опасности не соблюдается.
Чтобы оценить вероятность опасности, Службы рассмотрят биологические и экологические характеристики вида. Они могут включать динамику популяции вида (размер популяции, изменчивость и стабильность), характеристики жизненного цикла , критическую среду обитания и то, как любое предлагаемое действие может изменить критическую среду обитания. Они также учитывают, насколько ограничен ареал вида и улучшились или ухудшились угрозы, которые привели к внесению вида в список, с момента внесения в список.
Службы определили неблагоприятную модификацию как «сокращение критической среды обитания, которое приводит к снижению вероятности выживания и восстановления для перечисленных видов». Уменьшение может быть прямым или косвенным. Чтобы оценить вероятность неблагоприятной модификации, биологи сначала проверят масштаб предлагаемых действий. Это включает определение области, которая, вероятно, будет затронута, и рассмотрение близости действия к видам или обозначенной критической среде обитания. Также оценивается продолжительность и частота любого нарушения вида или его среды обитания.
Официальная консультация может длиться до 90 дней. По истечении этого времени Службы выдадут биологическое заключение. Биологическое заключение содержит выводы, касающиеся воздействия проекта на перечисленные и предлагаемые виды. Службы должны завершить биологическое заключение в течение 45 дней с момента завершения официальной консультации. Однако Службы могут продлить этот срок, если им потребуется больше информации для принятия решения. Действующее агентство должно согласиться на продление.
Службы могут вынести заключение об «отсутствии опасности или неблагоприятного изменения», если предлагаемое действие не наносит никакого вреда перечисленным или предлагаемым видам или их обозначенной критической среде обитания. В качестве альтернативы Служба может посчитать, что предлагаемое действие, вероятно, нанесет вред перечисленным или предлагаемым видам или их критической среде обитания, но не достигнет уровня опасности или неблагоприятного изменения. В этом случае Службы подготовят заявление о случайном изъятии. В большинстве случаев ESA запрещает «изъятие» перечисленных видов. Изъятие включает в себя нанесение вреда, убийство или преследование перечисленных видов. Однако ESA допускает «случайное» изъятие, которое является результатом иным образом законной деятельности, которая не является прямой целью действия.
Заявление о случайной добыче будет согласовано между Службами и агентством действий. Заявление должно описывать объем ожидаемой добычи в связи с предлагаемым действием. Оно также будет включать «разумные и благоразумные меры» по минимизации добычи. Случайная добыча не может представлять опасность или потенциальное вымирание для видов.
После формальной консультации Службы могут определить, что действие приведет к опасности или неблагоприятному изменению критической среды обитания. Если это так, то это заключение будет включено в биологическое заключение.
Однако в ходе консультаций Службы могут обнаружить, что существуют действия, которые агентство может предпринять, чтобы избежать этого. Эти действия известны как разумные и осмотрительные альтернативные действия. В случае обнаружения опасности или неблагоприятного изменения агентство должно принять разумные и осмотрительные альтернативные действия. Однако Службы сохраняют за собой окончательное слово относительно того, какие из них включены в биологическое заключение.
Согласно регламенту, разумные и осмотрительные альтернативные действия должны:
При выявлении опасности или неблагоприятного изменения у искового агентства есть несколько вариантов действий:
Агентство по реализации мер должно уведомить Службы о ходе своих действий по любому проекту, который получает заключение об опасности или неблагоприятном изменении.
За последние десять лет FWS вынесла определения об опасности в трех случаях (дельтовая корюшка, водные виды в Айдахо и управление водными ресурсами Южной Флориды), каждое из которых включало разумные и благоразумные альтернативы. Ни один проект не был остановлен из-за того, что FWS обнаружила, что у проекта нет доступного пути для продвижения вперед.
В редких случаях не будет никаких альтернатив, чтобы избежать опасности или неблагоприятной модификации. Анализ консультаций FWS с 1987 по 1991 год показал, что только 0,02% были заблокированы или отменены из-за мнения об опасности или неблагоприятной модификации без разумных и благоразумных альтернатив. [173] В этом сценарии единственный вариант, который остается у агентства по действию и заявителя, — это подать заявку на исключение. Исключения решаются Комитетом по исчезающим видам.
Агентство по действиям может подать заявку на освобождение, если: (1) оно считает, что не может выполнить требования биологического заключения; или (2) формальная консультация не дает разумных и благоразумных альтернативных действий. Заявление на освобождение должно быть подано министру внутренних дел в течение 90 дней с момента завершения формальной консультации.
Затем секретарь может рекомендовать заявку в Комитет по исчезающим видам (неофициально известный как «Отряд Бога»). Этот комитет состоит из нескольких членов уровня кабинета министров:
Губернатор каждого затронутого штата уведомляется о любых заявках на освобождение. Губернатор рекомендует представителя для присоединения к комитету для принятия решения по этому заявлению. В течение 140 дней с момента рекомендации освобождения секретарь должен представить комитету отчет, который содержит:
После получения этой информации комитет и секретарь проведут публичные слушания. У комитета есть 30 дней с момента получения вышеуказанного отчета, чтобы принять решение. Для того чтобы исключение было предоставлено, пять из семи членов должны проголосовать за исключение. [174] Результаты могут быть оспорены в федеральном суде. В 1992 году одним из таких оспариваний было дело Portland Audubon Society против Endangered Species Committee, рассмотренное в Апелляционном суде девятого округа. [175]
Суд установил, что трое членов находились в незаконных односторонних контактах с тогдашним президентом Джорджем Бушем-старшим, что является нарушением Закона об административных процедурах . Исключение комитета касалось продажи древесины Бюро по управлению земельными ресурсами и «случайного изъятия» находящейся под угрозой исчезновения северной пятнистой совы в Орегоне. [175]
Комитет по исчезающим видам редко рассматривает проекты для освобождения. Комитет по исчезающим видам собирался всего три раза с момента создания ESA. В двух из этих случаев освобождение было предоставлено.
Раздел 10 ESA предусматривает систему разрешений, которая может разрешать действия, запрещенные разделом 9. [106] Сюда входят научные и природоохранные мероприятия. Например, правительство может разрешить кому-либо перемещать вид из одной области в другую. В противном случае это было бы запрещенным изъятием в соответствии с разделом 9. До внесения поправок в закон в 1982 году, перечисленные виды могли быть изъяты только в научных или исследовательских целях. Совокупный результат поправок к Закону об исчезающих видах создал более гибкую ESA.
Еще больше изменений было сделано в 1990-х годах в попытке министра внутренних дел Брюса Баббитта защитить ESA от Конгресса, враждебно настроенного к закону. Он ввел стимулирующие стратегии, которые бы сбалансировали цели экономического развития и сохранения. [176]
Раздел 10 также может разрешать виды деятельности, которые могут непреднамеренно повлиять на охраняемые виды. Распространенным видом деятельности может быть строительство в местах обитания этих видов. Более половины мест обитания перечисленных видов находится на нефедеральной собственности. [177] В соответствии с разделом 10 затронутые стороны могут подать заявку на получение разрешения на случайный вывоз (ITP). Для заявки на ITP требуется План сохранения среды обитания (HCP). [178] HCP должны минимизировать и смягчать последствия деятельности. HCP могут быть созданы для обеспечения защиты как перечисленных, так и не перечисленных видов. Такие не перечисленные виды включают виды, которые были предложены для внесения в список. Были созданы сотни HCP. Однако эффективность программы HCP остается неизвестной. [179]
Если деятельность может непреднамеренно привести к изъятию охраняемого вида, может быть выдано разрешение на случайный изъятие. Заявитель подает заявку с планом сохранения среды обитания (HCP). Если агентство (FWS или NMFS) одобряет его, ему выдается разрешение на случайный изъятие (ITP). Разрешение позволяет «изъять» определенное количество видов. Службы придерживаются политики «Никаких сюрпризов» для HCP. После выдачи ITP Службы не могут требовать от заявителей тратить больше денег или выделять дополнительную землю или платить больше. [180]
Чтобы получить выгоду от разрешения, заявитель должен соответствовать всем требованиям HCP. Поскольку разрешение выдается федеральным агентством частной стороне, это федеральное действие. Будут применяться и другие федеральные законы, такие как Закон о национальной политике в области охраны окружающей среды (NEPA) и Закон об административных процедурах (APA). Уведомление о действии по подаче заявки на разрешение должно быть опубликовано в Федеральном реестре , и должен быть предоставлен период общественного обсуждения от 30 до 90 дней. [181]
Соглашение «Безопасная гавань» (SHA) похоже на HCP. Оно является добровольным между частным землевладельцем и Службами. [182] Землевладелец соглашается изменить собственность в пользу перечисленных или предлагаемых видов. Взамен Службы разрешат некоторые будущие «заборы» через Разрешение на улучшение выживания. Землевладелец может иметь либо соглашение «Безопасная гавань», либо HCP, или и то, и другое. Политика была разработана администрацией Клинтона. [183] В отличие от HCP, виды деятельности, охватываемые SHA, предназначены для защиты видов. Политика основана на положении «улучшение выживания» Раздела §1539(a)(1)(A). Соглашения о безопасной гавани подлежат правилам публичного обсуждения APA.
HCP и SHA применяются к перечисленным видам. Если деятельность может «захватить» предлагаемый или кандидатный вид, стороны могут заключить соглашения о сохранении кандидатов с гарантиями (CCAA). [184] Сторона должна показать Службам, что она примет меры по сохранению, чтобы предотвратить включение в список. Если CCAA одобрено, а вид позже включен в список, сторона с CCAA получает автоматическое разрешение на «улучшение выживаемости» в соответствии с разделом §1539(a)(1)(A). CCAA подчиняются правилам публичного обсуждения APA.
Экспериментальные популяции — это перечисленные виды, которые были намеренно введены в новую область. Они должны быть отделены географически от других популяций того же вида. Экспериментальные популяции могут быть обозначены как «существенные» или «несущественные» [185] «Несущественные» популяции — это те, потеря которых существенно снизит выживаемость вида в дикой природе. «Несущественные» популяции — это все остальные. Несущественные экспериментальные популяции перечисленных видов обычно получают меньшую защиту, чем популяции в дикой природе. [ необходима цитата ]
Существуют различные степени нарушения закона. Наиболее наказуемыми преступлениями являются торговля и любой акт сознательного «изъятия» (включая нанесение вреда, ранение или убийство) исчезающего вида. [ необходима цитата ]
Наказания за эти нарушения могут быть максимальным штрафом до $50,000 или тюремным заключением на один год, или и тем, и другим, а также гражданские штрафы до $25,000 за нарушение могут быть оценены. Списки нарушений и точные штрафы доступны на веб-сайте Национального управления океанических и атмосферных исследований . [186]
Одно из положений этого закона заключается в том, что никакое наказание не может быть назначено, если, при наличии веских доказательств , действие было совершено в целях самообороны. Закон также отменяет уголовные наказания за случайное убийство перечисленных видов во время сельскохозяйственной и скотоводческой деятельности. [187]
Помимо штрафов или тюремного заключения, лицензия, разрешение или другое соглашение, выданное федеральным агентством, которое уполномочило лицо импортировать или экспортировать рыбу, диких животных или растения, может быть отозвано, приостановлено или изменено. Любые федеральные разрешения на охоту или рыбалку, выданные лицу, нарушающему ESA, могут быть аннулированы или приостановлены на срок до года. [ необходима цитата ]
Вознаграждение будет выплачено любому лицу, которое предоставит информацию, которая приведет к аресту, осуждению или отзыву лицензии, если только они не являются местными, государственными или федеральными служащими, исполняющими официальные обязанности. Секретарь может также предоставить разумные и необходимые расходы, понесенные для ухода за рыбой, дикой природой и лесной службой или растениями в ожидании нарушения, вызванного преступником. Если остаток когда-либо превысит 500 000 долларов, секретарь казначейства обязан внести сумму, равную излишку, в кооперативный фонд сохранения исчезающих видов. [ необходима цитата ]
этой статье использованы материалы, являющиеся общественным достоянием, с веб-сайтов или документов правительства Соединенных Штатов . В этой статье использованы материалы, находящиеся в открытом доступе, с веб-сайтов или документов Службы охраны рыбных ресурсов и диких животных США .
