Р. (Миллер) против премьер-министра и Черри против Генерального адвоката Шотландии ([2019] UKSC 41), также известные как Миллер II и Миллер/Черри , были совместными знаковыми делами конституционного права об пределах полномочий королевской прерогативы на приостановку Парламент Соединенного Королевства ., которое рассматривалось в Верховном суде Соединенного Королевства в сентябре 2019 года, касалось того, был ли совет премьер-министра Бориса Джонсона королеве Елизавете II о приостановке работы парламента в преддверии выхода Соединенного Королевства из Европейского Союза . законно.
24 сентября 2019 года единогласным решением одиннадцати судей суд признал дело подсудным и что совет Джонсона был незаконным; это оставило в силе постановление Внутренней палаты Сессионного суда в Черри и отменило постановление Высокого суда по делу Миллера . В результате постановление Совета, разрешающее приостановку работы, было недействительным и не имело никакой силы , и парламент фактически не приостановил свою деятельность.
Пророгация — это политический процесс, при котором работа парламента Соединенного Королевства приостанавливается после закрытия одной парламентской сессии до государственного открытия парламента через несколько дней. Приостановление работы парламента влечет за собой прекращение всех парламентских процедур, и любой предложенный закон , который не будет принят до приостановки, должен быть повторно внесен на рассмотрение на следующей сессии парламента. [1] Хотя это обычно рутинный процесс, в истории было несколько случаев, когда пророгация вызывала споры; в частности, Гражданская война в Англии была спровоцирована напряженностью между Карлом I , который созвал парламент только для принятия спорных корабельных налогов, и парламентом, который стремился получить больше полномочий для тщательного контроля над королем, доходя до того, что принимал законы, которые предотвращали его собственную приостановку. или растворение. [2] В конце концов, парламент вступил в войну с Карлом I и впоследствии казнил его за преступление тирании ; его преемник на посту главы государства Оливер Кромвель также имел напряженные отношения с парламентом и в конечном итоге провел чистку и исключил « Длинный парламент » в пользу другого . [3]
Подобные современные события в других странах Содружества , которые вызвали большие споры, включают приостановку работы Парламента Канады в 2008 году , которая не позволила премьер- министру Канады Стивену Харперу потерять вотум недоверия ; [4] конституционный кризис Шри-Ланки в 2018 году , когда Верховный суд единогласно постановил, что попытка президента Майтрипалы Сирисены распустить парламент была незаконной и недействительной; и « Увольнение », в котором премьер- министр Австралии Гоф Уитлам был отправлен в отставку генерал-губернатором Джоном Керром , а преемник Уитлама Малкольм Фрейзер потребовал двойного роспуска парламента в преддверии федеральных выборов перед лейбористской партией. Контролируемая Палата представителей может восстановить Уитлэма в должности. [5]
После всеобщих выборов 2017 года правительство во главе с Терезой Мэй объявило, что первая сессия парламента после выборов продлится до 2019 года (обычно парламентские сессии длятся год), чтобы обеспечить более тщательный парламентский контроль над их планами по Брекситу . [6] К маю 2019 года сессия стала самой продолжительной со времен Долгого парламента, состоявшегося примерно четыре столетия назад. [7] Предпочтительное соглашение правительства о выходе из Брексита было трижды отклонено в начале 2019 года, что усилило напряженность между оппозиционными политиками, правительством и сторонниками « Брекзита без сделки »; Впоследствии Брексит был отложен до 31 октября 2019 года, и Мэй подала в отставку с поста руководства Консервативной партией . [4] На следующих выборах руководства партии Мэй сменил Борис Джонсон , [4] чья предвыборная команда выдвинула возможность приостановки Брексита без сделки, несмотря на то, что парламент подавляющим большинством отклонил это предложение. [8]
Дальнейшие предположения о том, что парламент может быть приостановлен, привели к тому, что депутаты от оппозиции успешно внесли поправки в законопроект о Северной Ирландии (формирование исполнительной власти и т. д.), чтобы сделать приостановку в конце октября функционально невозможной, потребовав от правительства отчитаться перед парламентом о своих усилиях по восстановлению Ассамблеи Северной Ирландии , что парламент и сделал бы. затем сядьте – даже во время перерыва – и обсудите. [9] В конце июля недавно назначенный лидер Палаты общин Джейкоб Рис-Могг заявил, что правительство рассматривает приостановку полномочий в политических целях как «архаичный механизм», который не будет использоваться. [10] Несмотря на это, Джонсон по-прежнему планировал приостановить работу парламента и в середине августа обратился за юридической консультацией к своему генеральному прокурору Джеффри Коксу по этому поводу. [11]
28 августа 2019 года Джейкоб Рис-Могг в роли лорда-президента Совета созвал небольшое заседание Тайного совета с королевой, пока она находилась в резиденции в замке Балморал . [a] Королева дала согласие на приостановку полномочий, которая начнется с 9 по 12 сентября и завершится государственным открытием парламента 14 октября. [13] Церемония приостановки работы в парламенте состоялась рано утром 10 сентября 2019 года на фоне напряженных сцен в Палате общин — ее спикер Джон Беркоу назвал такую длительную приостановку «актом исполнительного указа» — и бойкота оппозиции. церемонии в Палате лордов . [14] Объявление о приостановлении привело к немедленному возбуждению двух дел — одного в Англии Джиной Миллер и одного в Северной Ирландии Рэймондом МакКордом — а заявители по третьему делу в Шотландии, возглавляемому Джоанной Черри, обратились с просьбой о рассмотрении своего дела. ускоренный. [15]
Джина Миллер (которая ранее победила правительство в вопросе об использовании королевской прерогативы в деле Р. (Миллер) против государственного секретаря по выходу из Европейского Союза ) в конце августа, после объявления правительством о приостановке, подала срочное заявление о судебном пересмотре. использования прерогативных полномочий в Высоком суде Англии и Уэльса в Лондоне. [16] Ее заявление в Высокий суд фактически рассматривалось окружным судом , в состав которого входили лорд Бернетт ( лорд-главный судья Англии и Уэльса ), сэр Теренс Этертон ( магистр списков ) и дама Виктория Шарп , DBE ( президент Отделение королевской скамьи ), три старших судьи, которые обычно заседают в Апелляционном суде . [17] Защитник прав жертв Рэймонд МакКорд подал заявление в Высокий суд Северной Ирландии в Белфасте , в котором утверждалось о нарушениях Соглашения Страстной пятницы . [15] Оба дела были отклонены как не подлежащие судебному рассмотрению : три судьи Высокого суда Англии и Уэльса единогласно отклонили дело Миллера 6 сентября; [18] в то время как Высокий суд Северной Ирландии не рассмотрел аспекты дела МакКорда, связанные с приостановкой судебного разбирательства, в своем решении от 12 сентября, поскольку оно уже было «центральным» в английских и шотландских делах. [19]
В конце июля 2019 года группа из 78 парламентариев во главе с пресс-секретарем юстиции Шотландской национальной партии (SNP) Джоанной Черри и адвокатом Джолионом Моэмом подала заявление о судебном пересмотре во Внешнюю палату высшего суда Шотландии, Сессионного суда. в Эдинбурге . [b] Заявление было подано в суд Шотландии, поскольку он заседал летом — в отличие от его английского коллеги — и было подано в ожидании публичного разворота правительства по этому вопросу. [20] Стороны добивались вынесения постановления о том, что перерыв во избежание парламентского контроля будет неконституционным и незаконным. [21] Правительство заявило, что петиция была «гипотетической и преждевременной» и «что не было разумных или даже гипотетических опасений», что правительство намеревалось посоветовать королеве приостановить работу парламента, чтобы предотвратить парламентскую проверку ее планов по Брекситу, и подтвердил это заявление 23 и 27 августа. [22] Когда 28 августа было объявлено о приостановке дела, слушание дела в Черри было перенесено на следующую неделю, и заявители подали заявление о временном запрете ; два дня спустя лорд Доэрти отклонил эту просьбу, поскольку не был уверен, что в этом есть «острая необходимость». [23]
В ходе слушаний в Сессионном суде 3 сентября суд заслушал доказательства того, что Джонсон одобрил переговоры с дворцом 15 августа 2019 года, подписав рукописную записку своему специальному советнику Никки да Кошта и Доминику Каммингсу , а также сделал комментарии по поводу короткое заседание парламента в сентябре было «вздором», призванным показать, что депутаты «зарабатывают свою корку». Эйдан О'Нил , который представлял петиционеров в Сессионном суде, утверждал, что это доказывает, что правительство ввело суд в заблуждение, когда оно назвало проблему пророгации академической. [24]
4 сентября Доэрти постановил в первой инстанции, что дело не подлежит судебному разбирательству; дело было немедленно обжаловано во Внутренней палате Сессионного суда. [25] 11 сентября апелляционная коллегия из трех судей Сессионного суда, состоящая из лордов Карлоуэя ( лорда-президента ), Броди и Драммонда Янга , единогласно признала перерыв незаконным. Суд установил, что Джонсон руководствовался «неправомерной целью заблокировать парламент» и фактически «ввел в заблуждение королеву», и в результате объявил королевскую декларацию «недействительной и не имеющей никакой силы», но не предложил обязательного средства правовой защиты от этого. эффект. [26]
Трое апелляционных судей Внутренней палаты Сессионного суда отметили, что О'Нил сделал «интересные и волнующие» замечания о шотландской традиции привлечения короны к ответственности; судьи заявили, что О'Нил «фактически не выявил каких-либо существенных различий между применимым шотландским законодательством и соответствующим английским законодательством», и его аргумент «толкал в открытую дверь». [27]
Чтобы разрешить фундаментальные разногласия между высшими судами Англии, Уэльса и Шотландии, дела Миллера и Черри были обжалованы в Верховном суде Соединенного Королевства ; первый пропустил обращение в Апелляционный суд как « чехарду ». [26] [c] Верховный суд начал трехдневное экстренное слушание по рассмотрению апелляций 17 сентября 2019 года. Из-за важности дела, максимум одиннадцать из двенадцати судей Верховного суда собрались для рассмотрения апелляции, [28] ] при этом лорд Бриггс не заседал, чтобы обеспечить нечетное количество судей. Это дело было лишь вторым делом, рассмотренным одиннадцатью судьями в истории Верховного суда; Первым было дело Р. (Миллер) против государственного секретаря по выходу из Европейского Союза (2017 г.), в котором 8–3 вынесли вердикт о том, что королевская прерогатива не может быть использована для ссылки на статью 50 Договора о Европейском Союзе . Суд разрешил шести участникам дела делать представления в ходе слушания: Рэймонду МакКорду, дело которого не рассматривалось вместе с Миллером и Черри; лорд -адвокат Шотландии Джеймс Вольф ; генеральный советник Уэльса Джереми Майлз ; бывший премьер-министр Джон Мейджор ; теневой генеральный прокурор Шами Чакрабарти ; и Проект публичного права . [29]
В первый день слушаний были заслушаны представления претендентов по каждому делу суда низшей инстанции. Генеральный адвокат Шотландии лорд Кин утверждал, что правительство имело право приостановить работу парламента в политических целях, как это сделал Клемент Эттли в 1948 году, когда он созвал короткую формальную сессию парламента, чтобы ускорить принятие Закона о парламенте 1949 года , и что Парламент имел адекватные средства для предотвращения приостановки, если он не желал ее. Он также утверждал, что, объявив пророгацию недействительной , Сессионный суд вынес решение, выходящее за рамки его юрисдикции. На вопрос суда, будет ли Джонсон приостановить работу парламента во второй раз, Кин не ответил. Лорд Панник , выступавший от имени Миллера, утверждал, что существуют «веские доказательства» того, что целью приостановки было не допустить, чтобы члены парламента «сорвали» планы правительства по Брекситу, и что суд имел право и был обязан выносить вердикты по правилу закон . [30]
На второй день заслушивались голоса победителей по каждому делу суда низшей инстанции; Правительство, представленное Джеймсом Иди , утверждало, что приостановка работы была «устоявшейся конституционной функцией, осуществляемой исполнительной властью» и что решения о приостановке были вопросами «высокой политики». Иди утверждал, что в отсутствие законодательства, регулирующего право на приостановку, судебной власти нецелесообразно «разрабатывать свод правил», на основании которых можно было бы судить о приостановке; Когда судьи спросили, насколько пророгация совместима с парламентским суверенитетом , он ответил, что пророгация всегда приводила к временной приостановке парламентского контроля, и парламентарии могли продолжить проверку правительства после возобновления работы парламента. Иди также спросили, почему не было подписанных свидетельских показаний, подтверждающих причины перерыва. О'Нил, который представлял истцов Черри , утверждал, что решение о приостановке было «принято недобросовестно» и «с неправомерной целью» и что мнение Сессионного суда предлагало точку зрения стороннего наблюдателя «в 400 милях от Вестминстера» на этот счет. . О'Нил согласился с Иди в том, что Суду нецелесообразно создавать такие правила, но утверждал, что, тем не менее, «прерогатива судов» решать, является ли перерыв конституционным. [31]
В последний день слушаний вмешались другие заинтересованные стороны: бывший генеральный солиситор Майора лорд Гарнье заявил, что перерыв был «мотивирован желанием не допустить вмешательства парламента в политику премьер-министра в этот период»; правительство Шотландии , которое представлял лорд-адвокат, утверждало, что приостановка полномочий оказала «глубоко навязчивое воздействие» на парламент; Защитник МакКорда Ронан Лавери утверждал, что пророгация была разработана для того, чтобы «оттянуть время» и добиться Брекзита без соглашения, что, в свою очередь, приведет к установлению контроля на границе с Ирландией ; а в письменном заявлении теневой генеральный прокурор Шами Чакрабарти заявил, что, если право на приостановку не будет ограничено, парламент будет «лишен» способности «выполнять свои конституционные функции». Слушание закончилось тем, что правительство и заявители подвели итоги своих аргументов: Кин повторил аргумент о том, что суды по конституции «не оснащены должным образом» для принятия решений по вопросам высокой политики; и Панник потребовал, чтобы суд сделал заявление о том, что перерыв в работе был незаконным и в результате отозвал парламент. [32]
Таким образом, для целей настоящего дела соответствующее ограничение полномочий на приостановку работы парламента может быть выражено следующим образом: решение о приостановке работы парламента (или рекомендация монарху приостановить работу парламента) будет незаконным, если приостановка имеет последствия нарушения или предотвращения без разумного обоснования способности парламента выполнять свои конституционные функции в качестве законодательного органа и органа, ответственного за надзор за исполнительной властью. В такой ситуации суд вмешается, если последствия будут достаточно серьезными, чтобы оправдать такое исключительное решение.
Р. (по заявлению Миллера) против Премьер-министра; Черри и другие против Генерального адвоката Шотландии [2019] UKSC 41, абз. 50 (24 сентября 2019 г.)
24 сентября коллегия Верховного суда в составе одиннадцати судей единогласно постановила, что прерогатива приостановки полномочий может быть оспорена в судебном порядке , а продолжающаяся приостановка работы парламента является незаконной и недействительной. При рассмотрении дела суд использовал тройной критерий: [33]
Суд установил, что правительство не представило обоснования такой отсрочки; правительство предоставило в качестве доказательства только меморандум Никки да Коста, который оправдывал открытие штата только 14 октября, а не дату приостановки. Суд также установил, что правительство не представило никаких оправданий пятинедельной отсрочке, хотя обычный период подготовки к открытию штата составлял четыре-шесть дней, и что в меморандуме да Кошты не учтено, как необходимая проверка любого вывода средств Соглашение в соответствии с условиями Закона о выходе из Европейского Союза может быть запланировано на 2018 год. [33]
В результате суд «был вынужден прийти к выводу», что совет о приостановке был незаконным, поскольку он нарушал конституционные функции парламента. Суд не согласился с утверждением правительства о том, что пророгация не может быть подвергнута сомнению в соответствии с Биллем о правах 1689 года как «процедура парламента»; он постановил, что противоположное утверждение - что приостановка налагается и, следовательно, не подлежит обсуждению в парламенте, и прекращает парламентскую деятельность, защищенную Биллем о правах, - является правильной интерпретацией закона. Следовательно, Суд согласился с Внутренней палатой Сессионного суда в том, что результирующая пророгация была недействительной и не имела никакого эффекта , и отменил соответствующий приказ в Совете , что означало, что королевское провозглашение о приостановке имело юридическую силу «пустого лист бумаги". В результате суд постановил, что «перерыв в работе парламента не был», и возобновил сессию парламента 2017–2019 годов. [33]
Решение важно тем, что в нем трактуется принцип судебной защиты, интерпретируется элементы британской конституции и потенциальные последствия для разделения властей . В статье Financial Times , опубликованной на следующий день после вынесения решения, Кэтрин Барнард , профессор европейского права в Кембриджском университете , назвала его «решением огромной важности, имеющим серьезные последствия для нашей системы управления», в котором суд установил постановление остановить конституционных игроков, «которые не играют по правилам». Историк конституции Вернон Богданор , профессор Королевского колледжа в Лондоне, заявил, что решение подтвердило парламентский суверенитет. [34] Профессор Кембриджа Марк Эллиотт, бывший юрисконсульт Конституционного комитета Палаты лордов , назвал это решение одновременно «ортодоксальным применением конституционных принципов» и юридической вехой в преобразовании принципа парламентского суверенитета в «жесткие и новые ограничения». об исполнительной власти». [35]
Напротив, Ричард Экинс , доцент права Оксфордского университета , назвал это «поразительным решением», которое было «серьезно ошибочным», и что суд продемонстрировал «явную потерю веры в политический процесс», когда вынес решение в область, в которой он и многие другие юристы ранее считали, что она не имеет на это юрисдикции. [34] Экинс призвал отменить это решение в соответствии с законом в целях защиты парламентского суверенитета. [36]
В том же духе Джон Финнис , почетный профессор права и философии права Оксфордского университета, посчитал, что Верховный суд «вторгся» в политику, назвав это решение «исторической ошибкой» и «злоупотреблением судебной властью». По словам Финниса, пророгация регулируется конвенциями, а не юридическим законом, поэтому вопросы пророгации должны решаться самим парламентом, и суд не имеет в них права голоса. [37]
Спикеры как Палаты лордов, так и Палаты общин заявили, что это постановление отменило королевское согласие на Закон о парламентских зданиях (реставрация и обновление) 2019 года, королевское согласие которого было подтверждено во время церемонии приостановки действия, и поэтому королевское согласие должно быть повторено. означал. [38] Юань И Чжу, преподаватель политики в Пембрук-колледже в Оксфорде , утверждал, что это было недопонимание со стороны парламентских властей из-за двусмысленности решения, иронично подразумевая суверенитет парламента, противоречащий статье IX Билля о правах 1689 года. и правило зарегистрированного счета; Чжу предложил принять небольшой законопроект, чтобы «восстановить парламентский суверенитет и свести к минимуму риск его подрыва» со стороны судебной власти. [39]
В своих показаниях Конституционному комитету Палаты лордов Джунаде Али — редактор « Федеральной конституции для федеративной Британии» — утверждал, что в результате принятия Закона о парламентах с фиксированным сроком полномочий 2011 года исполнительная власть не смогла распустить парламент и поэтому прибегла к приостановке его деятельности. Он отметил, что существует явное заблуждение относительно состава парламента: «В рамках принципов парламентского суверенитета фундаментальным является то, что суверенной является не палата законодательного органа, а суверенной является королева в парламенте». [40] Али повторил аргумент, который он выдвинул перед вынесением решения в политическом блоге Оксфордского университета , о том, что вместо роспуска и приостановления полномочий будущие премьер-министры могут попросить суверена отказать в королевском одобрении любого законопроекта до тех пор, пока Палата общин не согласится созвать досрочное заседание. всеобщие выборы, которые, по его мнению, скорее всего, вызовут гораздо большее общественное возмущение, чем их приостановка. Али привел аргумент А.В. Дайси о том, что там, где парламент является суверенным, роспуск необходим как для безопасности, так и для гармонии между правительством и парламентом, и пришел к выводу, что: «Парадоксально, но в своем стремлении контролировать свою собственную судьбу Палата общин может достичь противоположный." [41]
Роберт Блэкберн , профессор конституционного права в Королевском колледже Лондона , в другом представлении тому же комитету утверждал, что отмена или реформа Закона о парламентах с фиксированным сроком полномочий 2011 года потенциально предоставит удобную возможность для пророгации, чтобы стать предметом голосования в обоих случаях. Палаты парламента по предложению правительства, но не учли потенциальное влияние королевского согласия на прерогативу власти. [42] Роберт Крейг из Бристольского университета также утверждал, что полномочия в британской конституции объединены и что «FtPA нарушила этот хрупкий баланс». Крейг утверждал, что этот закон, соответственно, следует отменить и заменить, и выступал против законодательства, делающего нормы парламентской системы более жесткими, сравнивая такие попытки с «попыткой лопнуть воздушный шар на полпути». [43]
Закон о досрочных всеобщих парламентских выборах 2019 года получил королевское одобрение 31 октября 2019 года, чтобы обойти необходимость большинства в две трети голосов для досрочных всеобщих парламентских выборов. На всеобщих выборах в Великобритании в 2019 году Консервативная партия получила абсолютное большинство. Предвыборный манифест консерваторов содержал обещание реформировать судебный контроль таким образом, чтобы он «не использовался для ведения политики другими средствами». В речи королевы после выборов также было объявлено о намерении правительства поддержать свое манифестное обязательство отменить Закон о парламентах с фиксированным сроком полномочий . [44]
В заявлении, сделанном лично журналистам на Колледж-Грин — недалеко от парламента и резиденции Верховного суда в ратуше Миддлсекса — спикер палаты общин Джон Беркоу объявил, что парламент будет заседать на следующий день с 11:30 утра . «Вопросы премьер-министра» не были запланированы на обычное дневное время среды, но Беркоу сказал, что разрешит заслушивать срочные вопросы и заявки на экстренные дебаты. [45] Борис Джонсон, который находился в Нью-Йорке , чтобы выступить с речью перед Генеральной Ассамблеей ООН , перенес свою речь с утра 25 сентября на вечер 24 сентября, чтобы позволить ему улететь обратно в Великобританию как раз к парламентское заседание. Джонсон сказал, что он «категорически не согласен» с этим решением, но правительство будет «уважать судебный процесс» и не препятствовать заседаниям парламента; он также заявил о своем предпочтении новой сессии парламента и речи королевы после законной приостановки. [46]
После вынесения решения Джонсон подвергся критике со стороны лидеров оппозиции: лидер лейбористов Джереми Корбин выступил со своей программной речью на конференции и предложил Джонсону «обдумать свою позицию и стать премьер-министром с самым коротким сроком пребывания в должности из когда-либо существовавших»; Лидер ШНП Никола Стерджен потребовал отставки Джонсона и призвал парламент внести вотум недоверия, если он не уйдет в отставку; Лидер либерал-демократов Джо Суинсон заявил, что Джонсон «не подходит на должность премьер-министра»; и лидер Партии Брексита Найджел Фарадж назвал отсрочку «худшим политическим решением за всю историю» и призвал Джонсона уволить своего советника Доминика Каммингса за предложение этого плана. [45]
Первым предметом дебатов в парламенте стал срочный вопрос Черри генеральному прокурору Джеффри Коксу . Черри призвала Кокса опубликовать юридическую консультацию, которую он дал Джонсону по поводу приостановления полномочий, чтобы его не назвали козлом отпущения в этом деле; Кокс ответил, что он подумает, будет ли его публикация отвечать общественным интересам. Он защищал совет, который он дал Джонсону относительно конституционности приостановления, как «добросовестный», и что другие высокопоставленные юристы и суды низшей инстанции согласились с аргументами правительства. Кокс также повторил заявление Джонсона, сделанное накануне, о том, что правительство приняло постановление, и осудил комментарии, критикующие независимость судебной власти ; в частности, он не согласился с описанием приговора Джейкобом Рис-Моггом как «конституционного переворота» и сказал, что мотивы судебной власти не подлежат сомнению. [47]
Закон о роспуске и созыве парламента 2022 года не позволит судам в будущем ставить под сомнение осуществление королевских прерогативных полномочий по роспуску парламента, но не повлияет на способность судов ставить под сомнение будущую приостановку работы парламента. [48]
