Административное право в Сингапуре является отраслью публичного права , которая занимается контролем правительственных полномочий, осуществляемых через различные административные агентства . Административное право требует от администраторов – министров, государственных служащих и государственных органов – действовать справедливо, разумно и в соответствии с законом. Административное право Сингапура в значительной степени основано на английском административном праве , которое страна унаследовала при обретении независимости в 1965 году.
Иски о судебном пересмотре административных действий обычно могут быть поданы по трем общепризнанным общим основаниям: незаконность , нерациональность и процессуальная некорректность .
Незаконность делится на две категории: те, которые, если они доказаны, означают, что государственный орган не был уполномочен предпринять действия или принять решение, которое он принял; и те, которые связаны с тем, использовал ли орган свои дискреционные полномочия надлежащим образом. Основания в первой категории - это простые превышения полномочий и ошибки в отношении прецедентных фактов ; в то время как ошибки в праве на поверхности, принятие решений на основе недостаточных доказательств или ошибок в существенных фактах, учет не относящихся к делу соображений или непринятие во внимание относящихся к делу соображений, принятие решений в ненадлежащих целях, сковывание дискреционных полномочий и невыполнение существенных законных ожиданий являются основаниями во второй категории.
Иррациональность была приравнена к неразумности Wednesbury , которая названа в честь дела в Великобритании Associated Provincial Picture Houses против Wednesbury Corporation (1947). Согласно решению Совета профсоюзов гражданской службы против министра гражданской службы (1983), решение государственного органа может быть отменено, если оно «настолько возмутительно в своем пренебрежении логикой или общепринятыми моральными нормами, что ни один здравомыслящий человек, обратившийся к вопросу, который должен был быть решен, не смог бы прийти к нему».
Государственный орган совершает процессуальное нарушение, когда он не соблюдает процедуры, установленные в законодательстве, которое уполномочивает его действовать, или не соблюдает основные правила естественной справедливости или иным образом не действует в процессуально справедливой манере по отношению к лицу, которое будет затронуто его решением. Двойными элементами естественной справедливости являются правило против предвзятости ( nemo iudex in causa sua – «никто не судья в своем собственном деле») и требование справедливого слушания ( audi alteram partem – «выслушай другую сторону»).
Административное право в Сингапуре является отраслью публичного права , которая занимается контролем правительственных полномочий, осуществляемых через различные административные агентства . Оно предписывает администраторам – министрам, государственным служащим или государственным органам – действовать справедливо, разумно и в соответствии с законом. [1]
Административное право возникло как ответ на появление административного государства . Это продукт 20-го века английского административного права , которое Сингапур унаследовал после обретения независимости . [1] Как и в английской системе, в Сингапуре нет отдельной системы специализированных административных судов , как в большинстве юрисдикций гражданского права . [2] Сингапурские суды в целом консервативны в своем подходе к административному праву, в значительной степени опираясь на английское прецедентное право в некоторых отношениях, но не занимаясь инновационной разработкой существующих глав судебного надзора . [3]
В свете модернизации и вытекающей из этого необходимости в более интервенционистском государстве , административное право играет все более важную роль в Сингапуре, чтобы гарантировать, что уязвимые лица имеют защиту и практические средства правовой защиты от злоупотребления властью со стороны государства. Это особенно касается гегемонической , основанной на Вестминстере формы парламентского правления Сингапура, где исполнительная власть доминирует в законодательной повестке дня, поскольку альтернативные средства политического контроля — подотчетность исполнительной власти всенародно избранному законодательному органу — практически несущественны. [4]
Таким образом, судебная власть существует как независимый контроль исполнительной власти и выполняет эту функцию посредством судебного надзора за административными действиями. Эту надзорную юрисдикцию Высокого суда следует противопоставлять его апелляционной юрисдикции : последняя вытекает из законодательной базы, в то время как судебный надзор является неотъемлемой частью надзорной юрисдикции суда . [5] Оба предназначены для рассмотрения различных типов правонарушений, которые может совершить лицо, принимающее административные решения. [6]
Судебный надзор доступен как средство оспаривания законности решений всех государственных органов, хотя он рассматривается как процедура крайней меры, которая должна использоваться только в том случае, если у лица нет альтернативного средства правовой защиты, такого как право на апелляцию. Если право на апелляцию существует, для лица более выгодно воспользоваться им, поскольку апелляционный суд может заменить свое решение на решение первоначального органа и предоставить средство правовой защиты. Апелляция может также включать пересмотр существа дела, а не только его законности, хотя это зависит от формулировки рассматриваемого закона. [7] С другой стороны, при осуществлении судебного надзора Высокий суд почти всегда ограничивается рассмотрением того, действовали ли государственные органы законно, и не оценивает существенные достоинства принятых решений. [6] [8]
Текущая юридическая мысль и практика в области административного права кристаллизуются вокруг двух контрастных моделей, названных Кэрол Харлоу и Ричардом Роулингсом в их книге 1984 года «Право и администрация» перспективами «красного света» и «зеленого света» . [9]
Красный свет перспективы административного права воплощает глубоко укоренившееся подозрение к правительственной власти и желание минимизировать посягательство государства на права отдельных лиц. Это предполагает, что суды будут заперты в состязательных или воинственных отношениях с исполнительной властью и будут функционировать как проверка административной власти. Что касается зеленого света перспективы, то фокус не столько на активном сопротивлении административным органам как форме негативного контроля (как в красном свете перспективы), сколько на выявлении областей, в которых государственные органы могут улучшить свои различные административные процедуры. [10]
Этот подход вытекает из утилитарной традиции , и приоритетом в достижении наибольшего блага для наибольшего числа является поощрение вклада государства посредством эгалитарных и улучшающих социальных реформ, чтобы обеспечить коммунитарные цели. Таким образом, перспектива красного света более консервативна и ориентирована на контроль, в то время как перспектива зеленого света более либеральна или социалистична по ориентации и фасилитаторна по своей природе. [11]
Учитывая фокус правительства Сингапура на эффективности, страна, как говорят, подчеркивает в значительной степени зеленый свет подход к административному праву. [3] Государственное управление не рассматривается как необходимое зло, а как положительный атрибут, и цель административного права заключается не в том, чтобы в первую очередь остановить плохую административную практику, а в том, чтобы поощрять хорошую. При таком подходе обращение к судебной системе не является первой линией обороны от административных злоупотреблений полномочиями. Вместо этого считается, что контроль может и должен исходить изнутри от парламента и самой исполнительной власти в поддержании высоких стандартов государственного управления и политики. Другими словами, вместо исправления плохого правительства через суды, хорошее правительство следует искать через политический процесс и общественные пути. Суды играют вспомогательную роль, формулируя четкие правила и принципы, с помощью которых правительство Сингапура может соблюдать и соответствовать верховенству закона . [12]
В целом, судебный надзор за административными действиями ограничивается случаями, связанными с ошибками в законе, а не с ошибками в факте. Суды в первую очередь озабочены законностью решений, а не их достоинствами. [13] Первая причина этого основана на доктрине разделения властей , [14] суды не в состоянии выносить решение по факту, если полномочия сделать это были переданы другому органу. Это было сформулировано в деле Пульхофер против Лондонского городского совета Хиллингдона (1986), [15] где лорд Брайтман заявил, что «обязанностью суда является оставить решение по этому факту государственному органу, которому парламент доверил полномочия по принятию решений, за исключением случаев, когда очевидно, что государственный орган, сознательно или бессознательно, действует извращенно». [16]
Вторая причина заключается в том, что суды могут не обладать необходимыми знаниями для оценки фактической ситуации. [14] Поэтому суды считают, что лучше оставить любую интерпретацию фактов тем, кого парламент назначил делать это. Однако суд рассматривает ошибку факта, когда есть ошибка в отношении юрисдикционного или прецедентного факта, государственный орган принял во внимание не относящиеся к делу соображения или решение было основано на отсутствии доказательств или ошибке существенного факта.
В основополагающем деле Совета профсоюзов государственных служащих против министра государственной службы в Соединенном Королевстве («дело GCHQ», 1983 г.) [17] Палата лордов выделила три общепризнанных общих положения, в соответствии с которыми может быть подан иск о судебном пересмотре административного действия:
Эти главы обзора не образуют окончательный список. Лорд Диплок заявил: «Это не означает, что дальнейшее развитие в каждом конкретном случае не может со временем добавить дополнительные основания», и намекнул на возможность того, что в будущем принцип пропорциональности , признанный в административном праве нескольких стран Европейского экономического сообщества , может быть принят. [17] Апелляционный суд Сингапура подтвердил дело GCHQ в деле Chng Suan Tze против министра внутренних дел (1988), [18] и суды Сингапура в значительной степени были последовательны в следовании этой структуре.
Основания для судебного надзора, которые можно рассматривать как формы незаконности, можно разделить на две категории: те, которые, если они доказаны, означают, что государственный орган не был уполномочен предпринимать действия или принимать решение, которое он принял; и те, которые связаны с тем, правильно ли орган использовал свои дискреционные полномочия.
Доктрину простых превышений полномочий можно объяснить следующим образом: государственный орган не может действовать за пределами полномочий, предоставленных ему законом, обычно изложенных в законах . При определении объема полномочий, предоставленных государственному органу таким законом, правило «разумно случайного» вступает в игру при толковании его смысла. Суды часто не принимают строгого толкования закона, а вместо этого толкуют его объем так, чтобы разрешить органу выполнять задачи, разумно случайные по отношению к задачам, прямо разрешенным законом.
Лицо, принимающее решение, действует в манере ultra vires , когда у него нет полномочий, которые он якобы имеет, и, следовательно, нет никаких оснований в законе для оспариваемого действия. В деле Attorney General v. Fulham Corporation (1921) [19] суд постановил, что корпорация была уполномочена законом только предоставлять жителям стиральные машины для надлежащей стирки одежды. Следовательно, прачечная, оказываемая корпорацией, была ultra vires .
Доктрина была неявно применена в Сингапуре в деле Вонг Ип Пуи против Совета по жилищному строительству и развитию (1984). [20] В этом случае Совет по жилищному строительству и развитию (HDB), который был арендодателем квартиры, занимаемой истцом, намеревался принудительно изъять квартиру на том основании, что истец нарушил раздел 48A Закона о жилищном строительстве и развитии. [21] Положение давало право HDB изъять квартиру, если один из его уполномоченных владельцев приобрел интерес в любой другой недвижимости , и HDB утверждал, что это сделал один из сыновей истца. [22]
Высокий суд установил, что сын истца не был уполномоченным владельцем квартиры, поскольку этот термин был определен в разделе 2(1) Закона как «лицо, которое указано в заявлении, поданном в Совет, как лицо, которое намерено проживать в квартире, доме или другом жилом помещении, проданном или подлежащем продаже Советом в соответствии с Частью IV, или любое лицо, которое уполномочено Советом в письменной форме проживать в нем». Однако истец не подавал заявку на покупку квартиры, поскольку на самом деле его пригласил HDB купить ее. Совет также не давал никакого письменного разрешения на проживание сына истца в квартире. Таким образом, суд вынес постановление в пользу истца о том, что действия HDB по приобретению квартиры были незаконными, и что квартира должна быть возвращена ему. [23]
Ошибка в отношении юрисдикционного факта или прецедентного факта совершается, когда лицо, принимающее решение, принимает решение в отсутствие факта, который должен существовать объективно до того, как лицо, принимающее решение, будет уполномочено законодательством принимать решение. [14] В данном случае суды озабочены не оценкой фактов, а тем, существуют ли факты для того, чтобы лицо, принимающее решение, могло осуществлять свои полномочия.
White & Collins v. Minister of Health (1939) [24] является ведущим английским авторитетом в отношении ошибок в отношении прецедентных фактов. В том случае рассматриваемым законодательным положением был раздел 75 Закона о жилье 1936 года, [25] в котором говорилось, что полномочия принудительного отчуждения не должны осуществляться местными органами власти в отношении земли, составляющей «часть любого парка, сада или места отдыха ...». Следовательно, приказ о отчуждении мог быть выдан только в том случае, если было установлено, что рассматриваемая земля не подпадает под категории, упомянутые в разделе 75. Апелляционный суд Англии и Уэльса в конечном итоге постановил, что рассматриваемая земля была частью парка, и поскольку местные органы власти допустили ошибку в отношении прецедентного факта, их приказ о отчуждении был отменен. [26]
В деле Замир против Государственного секретаря Министерства внутренних дел (1980) [27] Палата лордов постановила, что то, относится ли дело к категории «прецедентного факта», зависит от «характера и процесса принятия решения», предоставленных государственному органу законодательством. Если есть «пространство для оценки, даже для дискреционных полномочий», поскольку, например, орган должен учитывать многочисленные установленные законом правила и неуставные руководящие принципы, а также доказательства сомнительной точности или правдивости, то рассматриваемое решение будет считаться неподходящим для рассмотрения судом. В таких случаях суд ограничивается оценкой того, были ли доказательства, на основании которых орган, действуя разумно, мог бы принять решение. [28]
Впоследствии Палата лордов разъяснила принцип Замира в деле Кхера против Государственного секретаря Министерства внутренних дел; Хаваджа против Государственного секретаря Министерства внутренних дел (« Хаваджа », 1983). [29] Она выразила мнение, что в случаях, когда осуществление полномочий государственным органом нарушает свободу человека, суд, как правило, будет рассматривать вопрос как подпадающий под категорию «прецедентного факта», даже если суд может столкнуться с трудностями при определении того, совершил ли орган ошибку в отношении такого факта. [30] «Если парламент намерен исключить эффективный судебный надзор за осуществлением полномочий по ограничению свободы, он должен сделать его значение предельно ясным». [31]
Это также закон в Сингапуре. В деле Chng Suan Tze [ 18] Апелляционный суд постановил, что: [32]
... функция суда в судебном пересмотре зависит от того, задействован ли юрисдикционный или прецедентный факт. ... [Г]де ... возникает вопрос о юрисдикционном факте, сфера пересмотра распространяется на решение о том, оправдывают ли доказательства решение. Из решений по делу Хаваджи также ясно , что ... то, подчиняется ли конкретное дискреционное полномочие какому-либо юрисдикционному или прецедентному факту, зависит от толкования законодательства, которое создает это полномочие. Дискреционное полномочие может быть необходимо для осуществления на основе объективных фактов, но парламент может решить поручить все соответствующие решения этих фактов, а также применение к фактам соответствующих правил и любое необходимое осуществление дискреционных полномочий лицу, принимающему решения, и в этом случае сфера пересмотра будет ограничена принципами Веднесбери. Пока парламент ясно выражает свое намерение, сфера пересмотра будет ограничена, даже когда речь идет о свободе субъекта.
По фактам Суд счел, что дискреционные полномочия, предоставленные Президенту и Министру внутренних дел в соответствии с разделом 8 Закона о внутренней безопасности [33] для задержания без суда лица, которое, как полагают, представляет угрозу национальной безопасности, и предоставленные Министру в соответствии с разделом 10 для приостановления действия постановления о задержании, не подпадают под категорию «прецедентного факта». Соответствующие решения были прямо и недвусмысленно возложены Законом на Президента и Министра [34] , и в любом случае Суд не «считал, что парламент мог подразумевать, что, независимо от того, на основании имеющихся доказательств задержанный может действовать или продолжать действовать таким образом, который наносит ущерб безопасности Сингапура, должен быть объективно определен судом как факт. Вряд ли нужно подчеркивать, что судебный процесс не подходит для принятия решений по вопросам национальной безопасности». [35] Таким образом, сфера судебного надзора была ограничена обычными принципами судебного надзора, касающимися незаконности, нерациональности и процессуальной некорректности, упомянутыми в деле GCHQ. [36]
Re Fong Thin Choo (1991), [37] включало положение 12(6) Таможенных правил 1979 года, [38] в котором говорилось, что владелец товаров или его агент может быть потребован таможенным служащим предоставить доказательства того, что товары были экспортированы или реэкспортированы, и если товары не были учтены таможенным служащим или было установлено, что они были незаконно возвращены в Сингапур, владелец был обязан уплатить таможенную пошлину на них. [39] Высокий суд постановил, что тот факт, что товары не были экспортированы, является прецедентным фактом для полномочий таможенного служащего требовать от владельца уплаты таможенной пошлины. Поэтому Суд должен был решить, было ли решение таможенного служащего обосновано доказательствами, а не просто были ли какие-либо доказательства, на основании которых он мог бы обоснованно принять свое решение. [40] Однако Суд не стал рассматривать этот вопрос, поскольку заявитель не аргументировал дело на этой основе. [41]
Традиционно проводилось различие между юрисдикционными ошибками права и неюрисдикционными ошибками права. Юрисдикционная ошибка права совершалась, когда государственный орган принимал решение или предпринимал какие-либо действия, даже если у него не было юрисдикции для этого, например, если процесс был испорчен простым превышением полномочий . В этом случае Высокий суд мог в судебном порядке рассмотреть вопрос. С другой стороны, неюрисдикционная ошибка права имела место, когда орган был надлежащим образом уполномочен принимать решение или предпринимать действия, но утверждалось, что орган использовал свои дискреционные полномочия в нарушение какого-либо принципа административного права. В таких случаях Суду не разрешалось вмешиваться путем осуществления судебного надзора, за исключением определенных обстоятельств, таких как нарушение естественной справедливости . Это различие применялось как к осуществлению полномочий государственными органами, так и к судам и трибуналам. [42]
Однако в английском праве решение по делу Anisminic Ltd. против Foreign Compensation Commission (1968) [43] рассматривается как упразднение этого различия, хотя это и не было намерением Палаты лордов. В деле R. против Lord President of the Privy Council, ex parte Page (1992) [44] было постановлено, что поскольку Парламент наделяет полномочиями государственный орган только на том основании, что они должны осуществляться на правильной правовой основе, любое неверное направление в законе сделает решение ultra vires . [45] Таким образом, в целом, все ошибки в праве теперь считаются юрисдикционными и ultra vires в широком смысле этого слова, и Высокий суд может вмешаться, чтобы исправить их.
До сих пор не ясно, является ли правовая позиция Сингапура по этому вопросу такой же, как и в Соединенном Королевстве. В деле Stansfield Business International Pte. Ltd. против министра трудовых ресурсов (1999 г.) [46] Высокий суд процитировал следующий отрывок из решения Тайного совета по апелляции из Малайзии в деле South East Asia Fire Bricks Sdn. Bhd. против профсоюза работников неметаллической минеральной продукции (1980 г.): [47]
[К]огда слова в законе отменяют полномочия Высокого суда пересматривать решения нижестоящего трибунала посредством certiorari, они должны толковаться строго... они не будут иметь эффекта отмену этих полномочий, если нижестоящий трибунал действовал без юрисдикции или «если он сделал или не сделал что-то в ходе расследования, что носит такой характер, что его решение является недействительным»: согласно лорду Рейду на стр. 171 [ Anisminic ]. Но если нижестоящий трибунал просто допустил ошибку в праве, которая не влияет на его юрисдикцию, и если его решение не является недействительным по какой-либо причине, например, из-за нарушения правил естественной справедливости, то отмена будет эффективной.
Отрывок предполагает, что Суд продолжал проводить различие между юрисдикционными и неюрисдикционными ошибками права. Однако, поскольку решение было основано на нарушении естественной справедливости, замечания Суда были, строго говоря, obiter dicta . [12] Кроме того, судья в Стэнсфилде говорил о сфере судебного надзора, когда рассматриваемый статут содержал положение об отстранении ; возможно, что в этой ситуации применяются различные соображения. [ оригинальное исследование? ] Остальная часть этой статьи предполагает, что, по крайней мере, там, где положения об отстранении не задействованы, законодательство Сингапура и законодательство Великобритании одинаковы — то есть Высокий суд может осуществлять судебный надзор, совершил ли государственный орган ошибку права, которая традиционно считалась бы юрисдикционной или неюрисдикционной.
Даже до дела Anisminic одним из оснований, по которому суды могли отменить неюрисдикционные ошибки права, было то, что они были ошибками на поверхности записи. Заявление о судебном пересмотре могло быть подано, если ошибка права была обнаружена при прочтении записи разбирательства. [48] Согласно Re Application Йи Юта И (1978), [49] это основание пересмотра все еще применимо в Сингапуре сегодня. В этом случае заявитель, который был директором компании, оспорил приказ Промышленного арбитражного суда («IAC»), который сделал его персонально ответственным за выплату выходных пособий сотрудникам компании. [50]
Высокий суд отменил приказ, постановив, что он был явно незаконным, поскольку не был разрешен законом. Согласно устоявшимся принципам корпоративного права , директора не несут ответственности за долги своих компаний, если нет доказательств мошенничества, нарушения гарантии полномочий или других исключительных обстоятельств, и ничто в Законе о промышленных отношениях [51] , который создал IAC, не изменило этого. [52] Несмотря на то, что Закон содержал пункт об отстранении, этот пункт не мешал Высокому суду вмешиваться, когда IAC совершал ошибку в праве, которая заставляла его действовать без юрисдикции. [53]
Суд имеет право пересмотреть решение государственного органа, если оно не было подкреплено доказательствами или если доказательства не были разумно способны поддержать решение. [54] Этот принцип был принят Высоким судом в деле Fong Thin Choo , [37] который одобрил решение Палаты лордов по делу Министра образования и науки против Совета столичного округа Теймсайд (1976). [55] Теймсайд постановил, что суды имеют право расследовать, существуют ли факты, имеющие отношение к решениям, и они должны быть удовлетворены тем, что имелись достаточные фактические основания для принятия решений. [41] [56] Высокий суд заявил, что тест на обоснованность заключается в том, мог ли лицо, принимающее решение, «разумно прийти к своему решению на основании представленных ему доказательств». [41]
Кроме того, дела Великобритании и Сингапура указывают на то, что решения, принятые государственными органами на основе ошибок в существенных фактах, подлежат судебному пересмотру. [57] Ошибка в существенных фактах возникает, когда имеет место «неправильное понимание или незнание установленного и относящегося к делу факта» [58] или когда лицо, принимающее решение, действует «на основе неверного факта». [59] В деле E против Государственного секретаря Министерства внутренних дел (2004) [57] Апелляционный суд Англии постановил, что суды могут вмешиваться, когда такая ошибка в фактах приводит к несправедливости по отношению к отдельному лицу. Соответствующие условия следующие: [60]
Во-первых, должна быть допущена ошибка относительно существующего факта, включая ошибку относительно наличия доказательств по конкретному вопросу. Во-вторых, факт или доказательство должны быть «установлены» в том смысле, что они были бесспорными и объективно проверяемыми. В-третьих, апеллянт (или его советники) не должны нести ответственности за ошибку. В-четвертых, ошибка должна была сыграть существенную (не обязательно решающую) роль в рассуждениях трибунала.
Поскольку это дело еще не рассматривалось сингапурскими судами, неизвестно, являются ли правила, изложенные выше, частью сингапурского права. Однако были высказаны некоторые критические замечания против этого правового теста в отношении сферы судебного вмешательства. Питер Лейланд и Гордон Энтони отметили, что «справедливость» может толковаться по-разному и, таким образом, может «использоваться для оправдания вмешательства в более широком спектре дел», что может привести к тому, что у судов будет слишком много дискреционных полномочий при рассмотрении дел. [61]
Суды готовы пересматривать дела, в которых показано, что лицо, принимающее решение, не приняло во внимание все соответствующие соображения или не проигнорировало не имеющие отношения к делу соображения. Такие соображения обычно прямо или косвенно указываются в законе, который лежит в основе решения. [62] В деле R. v. Somerset County Council, ex parte Fewings (1995) [63] судья Саймон Браун выделил три типа соображений: [64]
Во-первых, те, которые четко (явно или подразумеваемо) определены законом как соображения, которые необходимо учитывать. Во-вторых, те, которые четко определены законом как соображения, которые не следует учитывать. В-третьих, те, которые лицо, принимающее решение, может принять во внимание, если по своему суждению и усмотрению он сочтет это правильным.
Что касается первого типа, который можно назвать обязательными соответствующими соображениями, было установлено, что суды могут вмешиваться в случаях, когда есть вопросы «настолько очевидно существенные для решения по конкретному проекту, что что-либо, кроме прямого рассмотрения их министрами... не будет соответствовать намерению Акта». [65] Судья в деле ex parte Фьюингс также подробно остановился на третьем типе, который можно назвать дискреционными соответствующими соображениями, заявив, что лицо, принимающее решение, имеет ограниченное дискреционное право решать, какие соображения следует учитывать в своем процессе рассуждения, но что эти соображения не могут быть необоснованными по Уэднесбери. [66] Как только лицо, принимающее решение, определило, что конкретное соображение имеет значение для его решения, оно имеет право продолжать придавать этому соображению малое или вообще никакого значения. Вопрос о том, является ли что-либо существенным соображением, является вопросом права, который суд имеет право решать, в то время как вопрос о том, какое значение ему следует придать, является вопросом суждения, который полностью находится в компетенции лица, принимающего решение. [67]
Высокий суд Сингапура отменил решение, когда, среди прочего, установил, что лицо, принимающее решение, не приняло во внимание соответствующие соображения. В деле Тан Гек Нео Джесси против министра финансов (1991 г.) [68] заявительница зарегистрировала бизнес по производству одежды под названием «JC Penney Collections». Три года спустя Регистратор предприятий приказал ей изменить название своей компании на такое, в котором не упоминалось «JC Penney», на том основании, что это название принадлежало американской компании JC Penney Company Inc. , которая зарегистрировала две торговые марки «Penneys» в Сингапуре. [69]
Регистратор сослался на раздел 11 Закона о регистрации предприятий [70] , в котором говорилось, что регистратор имеет право отменить регистрацию названия предприятия, которое «настолько похоже на название любой корпорации или название, под которым другое лицо ведет бизнес, что может быть рассчитано на введение в заблуждение», если владелец бизнеса не изменил название в течение шести недель с момента получения соответствующего запроса. Суд отметил, что регистратор во многом полагался на товарные знаки, зарегистрированные JC Penney, но не учел следующие факты: во-первых, JC Penney не использовала товарные знаки ни на каких товарах в Сингапуре; во-вторых, срок действия регистрации товарных знаков истек и, по-видимому, не был продлен; и, в-третьих, сама заявительница не использовала «JC Penney» или «Penneys» в качестве товарного знака ни на каких товарах, которые она продавала. Таким образом, приказав заявителю изменить название своей компании, Регистратор предоставил JC Penney больше прав, чем ей полагалось в соответствии с законом о нарушении прав на товарные знаки и деликте , связанном с выдачей других имен . [71]
Высокий суд также постановил, что регистратор, принимая свое решение, опирался на утверждение адвокатов JC Penney о том, что заявительница извлекала выгоду из репутации JC Penney и вводила общественность в заблуждение, что ее бизнес является филиалом или каким-то образом связан с JC Penney. Однако суд постановил, что регистратор был неправ, сделав это, поскольку это был вывод, который не имел доказательной силы, поскольку не был основан ни на каком субстрате фактов. [72]
В деле R. (SB) против директора и управляющих средней школы Денби (2006) [73] Палата лордов выразила мнение, что наличие у отдельного человека определенных прав человека не является существенным фактором в процессе принятия решений государственным органом. Качество процесса принятия решений не так важно, как практический результат процесса и то, нарушает ли он права отдельного человека. [74]
Обязанности государственного органа, как правило, устанавливаются законодательством, которое дает ему свободу действий относительно того, как достичь целей Закона, работая в рамках ограниченного бюджета. [75] Финансовые ресурсы, доступные государственному органу при принятии дискреционных решений в отношении выполнения своих обязанностей, могут или не могут быть значимым соображением в зависимости от того, как суды интерпретируют общую законодательную схему. В некоторых случаях суд может посчитать, что потребность в услугах не может быть оценена без учета стоимости их предоставления, [76] в то время как в других случаях суд может решить, что финансовые ресурсы являются несущественным фактором. [77]
Если закон предоставляет полномочия для определенной цели, то для принимающего решение лица незаконно использовать эти полномочия для другой цели или нарушать цель закона путем использования полномочий. Цель, для которой были предоставлены полномочия, является вопросом права, который должен быть определен судом путем толкования закона в целом. [78] Судья должен поставить себя на место составителя закона и «удостовериться, какие факты были известны составителю закона, и какие уставные цели он преследовал как в целом, так и в отношении конкретного положения, подлежащего толкованию». После этого судья сможет прочитать текст закона в его «первичном и наиболее естественном смысле, который он несет в своем контексте». [79] В целом, суд не может ссылаться на заявление министра, изложенное в Hansard (отчетах парламентских дебатов) относительно сферы действия установленных законом полномочий, если только министр не дал «категорическое заверение парламенту в том, что полномочия не будут использоваться в данной ситуации, так что можно было бы считать, что парламент принял закон на этой основе», что вряд ли произойдет. [80]
В Сингапуре был принят широкий подход к определению того, использовало ли лицо, принимающее решение, свои полномочия в ненадлежащих целях. В деле Public Producer v. Pillay MM (1977) [81] ответчик был обвинен в том, что въехал на своем автомобиле в зону ограниченного доступа, установленную в соответствии со Схемой лицензирования в Сингапуре, не заплатив требуемую плату за это, что противоречит Правилам о транспортных средствах (лицензии для зон ограниченного доступа и зон) 1975 года [82] , которые были изданы министром связи в соответствии с Законом о дорожном движении. [83]
Ответчик утверждал, что Правила были недействительными, поскольку Закон уполномочивал министра только устанавливать правила для регулирования дорожного движения, а не взимать плату. Высокий суд постановил, что министр не превысил предоставленные ему законом полномочия, поскольку основная цель введенных им правил соответствовала цели Закона, то есть регулированию движения на дорогах. Взимание платы с водителей, въезжающих в зону ограниченного движения, было всего лишь побочным по отношению к этой цели. [84] Таким образом, в Сингапуре представляется, что лицо, принимающее решения, не действует незаконно, если оно использует законные полномочия для цели, которая является побочной по отношению к законодательной цели.
В случаях, когда лицо, принимающее решение, использует власть для нескольких целей, как надлежащих, так и ненадлежащих, лицо, принимающее решение, не будет действовать незаконно, пока доминирующая цель, для которой была использована власть, является надлежащей. Для того, чтобы успешно оспорить использование власти лицом, принимающим решение, необходимо показать, что незаконная цель была первичной целью, а не просто чем-то, что лицо, принимающее решение, предполагало. [85]
Решение государственного органа может быть оспорено, если орган ограничил осуществление своих дискреционных полномочий, слишком жестко придерживаясь политики, которую он разработал для структурирования своих дискреционных полномочий. [86] Государственные органы имеют право формулировать политику, которая «юридически значима для осуществления их полномочий, соответствует цели уполномочивающего законодательства, а не является произвольной, капризной или несправедливой». [87] Однако органы должны иметь возможность отступать от своей политики в зависимости от рассматриваемого случая. Общее правило заключается в том, что «любой, кто должен осуществлять установленные законом дискреционные полномочия, не должен закрывать уши для заявления», и что орган всегда должен быть готов выслушать любого, кто хочет сказать что-то новое. [88]
Высокий суд Сингапура заявил в деле Lines International Holding (S) Pte. Ltd. против Singapore Tourist Promotion Board (1997) [89] , что принятие общей политики органом, осуществляющим административные полномочия, является совершенно законным при соблюдении следующих условий: [90]
Осуществление неограниченного усмотрения может быть подвергнуто критике, если оно было осуществлено недобросовестно или если оно было настолько неразумным, что показывало, что не могло быть никакого реального или подлинного осуществления усмотрения. [92] Следовательно, до тех пор, пока лицо, принимающее решение, искренне рассматривает все доказательства, [93] готово рассматривать исключения и применяет руководящие принципы гибко, [94] суд не сочтет, что лицо, принимающее решение, ограничило его усмотрение.
Как правило, для лица, принимающего решения, является незаконным делегировать свои установленные законом полномочия по принятию решений другому лицу или органу, если это прямо не предусмотрено в законе, уполномочивающем лицо, принимающее решения. [95] В Сингапуре Закон о толковании [96] гласит, что «[где] письменный закон предоставляет полномочия или возлагает обязанности на обладателя должности как таковой, то, если не возникает противоположного намерения, полномочия могут быть реализованы, а обязанности должны быть выполнены ... лицом, должным образом назначенным для того, чтобы действовать от его имени». [97] Кроме того, министр, уполномоченный письменным законом осуществлять любые полномочия или выполнять любые обязанности, имеет право с одобрения Президента делегировать другому лицу осуществлять эти полномочия или выполнять эти обязанности от его или ее имени. [98]
Однако правило против неделегирования не означает, что государственные служащие или правительственные чиновники не имеют права принимать решения от имени министров или правительственных департаментов. Поскольку правительство не может принимать каждое индивидуальное решение, оно должно полагаться на помощь других. [95] Следовательно, даже когда закон уполномочивает «министра» действовать, парламент будет ожидать только того, что полномочия будут осуществляться соответствующим должностным лицом. В том, что известно как принцип alter ego , решение такого должностного лица будет приписано министру. «Министр несет ответственность. Именно он должен отвечать перед парламентом за все, что его должностные лица сделали под его руководством». [99]
В деле Lines International Высокий суд постановил, что поскольку Управление порта Сингапура является органом, наделенным контролем над причалами для судов, оно не может отказаться от своей ответственности, принимая распоряжения от других уставных органов, если только оно не находится под юридической обязанностью сделать это. Если на основании доказательств суд придет к выводу, что орган ограничил свою дискрецию, действуя под диктовку других людей или органов, его решение будет недействительным. [100] Управление должно принять решение на основе своего собственного усмотрения, принимая во внимание другие соответствующие факты или доказательства. [101]
Согласно законодательству Великобритании, государственный орган может быть лишен возможности отказаться от законного заявления о том, что лицо получит или продолжит получать существенную выгоду какого-либо рода, даже если у него или нее нет законного права на выгоду, поскольку заявление порождает законное ожидание . [102] Это ожидание может возникнуть из обещания, данного органом, или из последовательной прошлой практики. Поскольку ожидание должно быть «разумным», собственное поведение человека может лишить его или ее любых ожиданий легитимности, которые он или она может иметь. [103] Суды принимают во внимание три практических вопроса при определении того, следует ли реализовать законный интерес заявителя: [104]
Что касается первого вопроса, в деле Борисик против Управления по реконструкции города (2009) [105] Высокий суд Сингапура принял четыре условия, изложенные в Судебном обзоре Де Смита (6-е изд., 2007) [106] , чтобы определить, было ли создано законное ожидание. Представление государственного органа должно быть ясным, недвусмысленным и лишенным какой-либо соответствующей квалификации; вызванным поведением лица, принимающего решение; сделанным лицом с фактическими или мнимыми полномочиями; и применимым к заявителю, который принадлежит к классу лиц, к которым обоснованно ожидается применение представления. [107]
Что касается второго вопроса, в деле R. v. North and East Devon Health Authority, ex parte Coughlan (1999) [108] Апелляционный суд Англии и Уэльса выделил три категории законных ожиданий. Категория (b) включает в себя процессуальные законные ожидания, которые обсуждаются ниже. Категории (a) и (c) относятся к существенным законным ожиданиям. Дела категории (a) - это те, которые лежат "... в том, что может быть неэлегантно названо макрополитической областью". [109] Орган государственной власти "должен только иметь в виду свою предыдущую политику или иное представление, придавая ему вес, который он считает правильным, но не более, прежде чем решать, менять ли курс", и суд может пересмотреть решение органа только на основании необоснованности Wednesbury . [110]
С другой стороны, дела категории (c) обычно являются теми, «где ожидание ограничивается одним лицом или несколькими лицами, что придает обещанию или представлению характер контракта». [111] При оценке такого дела суд решает, является ли нарушение ожиданий государственным органом настолько несправедливым, что это равносильно злоупотреблению властью. Суд должен сопоставить требования справедливости по отношению к отдельному лицу с любыми преобладающими интересами, на которые ссылаются органы власти для оправдания изменения политики. [110] Несколько иной подход был принят лордом-судьей Джоном Лоусом . В деле Р. против Государственного секретаря по вопросам образования и занятости, ex parte Бегби (1999), [109] он предположил, что категории Кофлана не являются « герметично запечатанными », [112] [113] а в деле Надараджа против Государственного секретаря Министерства внутренних дел (2005), [114] он расширил это, применив подход пропорциональности: [115]
[Обещание] или практика государственного органа в отношении будущего поведения могут быть отклонены только... в обстоятельствах, когда сделать это является правовой обязанностью государственного органа или иным образом... соразмерным ответом (судьей или последним судьей в этом вопросе является суд) с учетом законной цели, преследуемой государственным органом в общественных интересах.
Что касается третьего вопроса, когда человек убеждает суд, что его или ее существенные законные ожидания были обмануты, обычным средством правовой защиты является распоряжение суда о том, чтобы государственный орган выполнил ожидания. Однако в деле R. (Bibi) v. Newham London Borough Council (2001) [104] было постановлено, что когда решение, о котором идет речь, «основано на социальных и политических оценочных суждениях относительно приоритетов расходов», то более целесообразно, чтобы орган принял решение, [116] и суд может распорядиться, чтобы орган просто пересмотрел свое решение, приняв во внимание существенные законные ожидания человека. [117]
Доктрина материального законного ожидания еще не была явно признана как часть сингапурского права. В деле Абдул Насир бин Амер Хамсах против государственного прокурора (1997) [118] Апелляционный суд Сингапура должен был решить, означает ли пожизненное заключение в Уголовном кодексе [119] тюремное заключение на 20 лет, что было преобладающим пониманием, или оно означает тюремное заключение на оставшийся период естественной жизни осужденного. Суд пришел к выводу, что последнее толкование было правильным, но отменил первое толкование перспективно, так что оно вступило в силу только с даты вынесения решения и не применялось к апеллянту. Одной из причин, на которую опирался Суд, делая это, была доктрина административного права законного ожидания. [120]
Он признал, что «определенные законные ожидания могут, при определенных обстоятельствах, заслуживать защиты, даже если они не приобретают силу законного права». [121] Поскольку в течение многих лет пожизненное заключение считалось 20-летним тюремным заключением, это породило законное ожидание, в соответствии с которым люди устраивали свои дела. Таким образом, Суд должен был воплотить это ожидание в жизнь, проспективно отменив предыдущее толкование. [122] Тем не менее, Суд заявил: «[Мы] не были озабочены судебным надзором и не решали, может ли какое-либо требование законного ожидания помешать Департаменту тюрем в будущем применять толкование, которое мы дали пожизненному заключению. Это был отдельный вопрос, который здесь не рассматривался». [123]
В деле Борисик [ 105] заявительница и ее муж были совладельцами двухквартирного дома с участком площадью около 419 квадратных метров (4510 квадратных футов), который был пристроен к другому двухквартирному дому с участком площадью около 244,5 квадратных метров (2632 квадратных футов). В 2002 году Управление по реконструкции городов (URA) пересмотрело свои руководящие принципы по реконструкции двухквартирных домов, теперь разрешая переоборудовать двухквартирный дом в отдельно стоящий дом, если и только если и двухквартирный участок, и прилегающий к нему двухквартирный участок каждый имели размер не менее 400 квадратных метров (4300 квадратных футов). На основании этого руководства URA отклонило заявление, поданное заявительницей и ее мужем, о сносе их двухквартирного дома и замене его отдельным домом. Недовольная, заявительница получила разрешение подать заявление на выдачу обязательного приказа об одобрении. Одним из ее аргументов было то, что у нее были законные ожидания, что ее предложение будет одобрено на основе старых руководящих принципов. [124] Другими словами, она стремилась к выполнению существенного законного ожидания.
В конце концов, Высокий суд постановил, что URA не сделал ей четкого заявления. Она не смогла ни доказать, что какое-либо лицо с фактическими или мнимыми полномочиями дало ей какое-либо обещание, ни доказать, что сотрудники URA действовали таким образом, чтобы у нее появилось законное ожидание того, что ее планы по реконструкции будут одобрены. [125] Комментируя это дело в порядке исключения, главный судья Чан Сек Кеонг предостерег от прочтения дела как неявного признания того, что законные ожидания могут быть существенно обеспечены. [126] Он отметил, что «у судей в Сингапуре есть веские основания действовать осторожно, осторожно наступая на каждый камень при переходе реки». [127]
В деле UDL Marine (Singapore) Pte. Ltd. против Jurong Town Corp. (2011) [128] Высокий суд «выразил некоторые сомнения» относительно того, является ли доктрина материального законного ожидания частью сингапурского права, но не стал обсуждать этот вопрос далее, поскольку ни ответчик, ни генеральный прокурор не представили свои замечания по этому вопросу. [129]
В деле GCHQ [17] иррациональность, вторая широкая глава судебного надзора, была приравнена к неразумности Wednesbury , названной в честь дела в Великобритании Associated Provincial Picture Houses против Wednesbury Corporation (1947). [91] [130] Лорд Диплок сказал: [131]
Под «иррациональностью» я подразумеваю то, что теперь можно кратко назвать « неразумностью Веднесбери »... Это относится к решению, которое настолько возмутительно в своем пренебрежении логикой или общепринятыми моральными нормами, что ни один здравомыслящий человек, обративший свой разум к решаемому вопросу, не смог бы к нему прийти.
Обоснованием строгого стандарта этого основания судебного контроля является доктрина разделения властей. В деле Р. против Государственного секретаря Министерства внутренних дел, ex parte Brind (1991) [132] лорд Акнер объяснил, что в случае, когда суд не действовал в соответствии с установленным законом правом на апелляцию , а осуществлял свою надзорную юрисдикцию, он узурпировал бы полномочия лица, принимающего решение, если бы он заменил свое собственное решение по существу на решение лица, принимающего решение. [133]
Он может отменить решение министра правительства, «если ни один разумный министр, должным образом руководящий собой, не принял бы оспариваемого решения», но для пострадавшего лица «просить вмешательства суда на том основании, что правильное или объективно разумное решение отличается от решения, принятого министром, означает предложить суду вынести решение, как если бы парламент предоставил право обжаловать решение, то есть призвать к злоупотреблению властью со стороны судебной власти». [134]
Решение государственного органа Сингапура было признано необоснованным по мнению Wednesbury в деле Mir Hassan bin Abdul Rahman v Attorney-General (2009). [135] Дело касалось решения Strata Titles Board (STB) не переносить дату слушания по утверждению договора купли-продажи кондоминиума . Заявители, которые были представителями комитета по продажам, представляющего владельцев квартир в кондоминиуме, согласились продать кондоминиум определенным покупателям. В соответствии с соглашением между сторонами заявители должны были получить одобрение STB на сделку до 25 июля 2008 года. [136]
Однако STB назначил слушание только на 7 августа 2008 года. Не имея возможности получить одобрение покупателя на продление крайнего срока, заявители подали ходатайство о переносе даты слушания, но заявление было отклонено регистратором STB. После подачи ходатайства о судебном пересмотре этого решения Высокий суд постановил, что «решение STB назначить возобновленное слушание на 7 августа 2008 года, которое выходит за рамки его полномочий и является бесполезным занятием, было, в обстоятельствах данного дела, необоснованным в смысле Wednesbury ». [137]
Необоснованность Wednesbury, по-видимому, применяется в Великобритании по скользящей шкале с различными уровнями проверки в зависимости от характера дела. Заявитель должен доказать более высокий уровень необоснованности для вопросов, связанных с политическим суждением, таких как национальная безопасность и финансовое управление, [138], чем для вопросов, в которых на карту поставлена свобода личности. [139] Различные уровни интенсивности проверки изложены в таблице ниже: [140]
В контексте Сингапура, по-видимому, есть некое неявное предположение, что тест на легкое прикосновение применяется к определенным случаям. В деле Re Wong Sin Yee (2007), [147] [148] заявитель был задержан без суда в соответствии с Законом об уголовном праве (временные положения) [149] за участие в преступной деятельности на том основании, что задержание было в интересах общественной безопасности, мира и надлежащего порядка. Высокий суд пришел к выводу, что судебный процесс не подходит для принятия решений на таких основаниях, и что, следовательно, он «не может утверждать, что было установлено, что осуществление дискреционных полномочий Министром было нерациональным в смысле Веднесбери ». [150] С другой стороны, стандарт тревожного контроля до сих пор не применялся в Сингапуре.
В деле GCHQ лорд Диплок описал третью широкую главу судебного надзора – процессуальную некорректность – как включающую как «несоблюдение... процессуальных правил, которые прямо изложены в законодательном инструменте, посредством которого [государственному органу] предоставлена юрисдикция», так и «несоблюдение основных правил естественной справедливости или неспособность действовать с процессуальной справедливостью по отношению к лицу, которое будет затронуто решением». [151]
Государственный орган совершает процессуальное нарушение, когда он не соблюдает процедуры, установленные в законодательстве, которое уполномочивает его действовать. Так, в деле Йонг Вуй Конг против Генерального прокурора (2011) [152] Апелляционный суд постановил, что несоблюдение Кабинетом министров процедуры, установленной в статье 22P(2) Конституции, при определении того, рекомендовать ли Президенту помилование приговоренному к смертной казни, подлежит судебному пересмотру. [153]
Правовые последствия несоблюдения процедурных или формальных требований в письменном законе полностью или частично зависят от того, является ли рассматриваемое требование обязательным или директивным. Суды могут толковать требование как обязательное и директивное; то есть обязательное в отношении существенного соответствия и директивное в отношении точного соответствия. В старых делах обычно рассматривалось действие, совершенное или принятое в нарушение обязательного требования, как недействительное и недействительное ab initio (то есть с самого начала). [154] С другой стороны, действие, совершенное в нарушение положения директивы, просто оспоримо и, следовательно, действует до тех пор, пока не будет отменено. Принимая решение о том, является ли законодательное положение обязательным или директивным, суды будут рассматривать его цель и связь со схемой, предметом и объектом рассматриваемого закона и должны оценить важность, придаваемую ему парламентом. [155] [156]
Положение обычно будет декларативным, если оно относится к выполнению установленной законом обязанности, а не к осуществлению полномочий в отношении индивидуальных интересов. [157] Если процессуальный кодекс, установленный в законе, призван быть исчерпывающим и строго соблюдаться, его положения являются обязательными. [156] [158] Определение будет зависеть от контекста и от того, например, будет ли ошибка признана незначительной или же индивидуальные права явно ущемлены несоблюдением требования. [159]
Одним из двух элементов естественной справедливости является правило против предвзятости или nemo iudex in causa sua , что означает, что никто не должен быть судьей в своем собственном деле. Правило гарантирует, что лица, принимающие решения, не будут предвзяты или предвзяты таким образом, который исключает подлинное и справедливое рассмотрение аргументов или доказательств, представленных сторонами. [160] Предвзятость может быть фактической, вмененной или кажущейся. [161]
Лицо, принимающее решение, будет считаться фактически предвзятым, если можно показать, что он или она либо находились под влиянием предвзятости или предубеждения при принятии решения, либо фактически были предвзяты в пользу или против стороны. [162] Фактическая предвзятость лица, принимающего решение, должна быть доказана на основе баланса вероятностей , и если это достигнуто, это окончательно лишает решение юридической силы. Однако заявления и возражения, основанные на фактической предвзятости, очень редки, поскольку доказательство фактической предвзятости часто бывает очень сложным. Закон не позволяет допрашивать судью о посторонних влияниях, влияющих на его или ее разум, поскольку «политика общего права заключается в защите тяжущихся сторон, которые могут выполнить меньшее бремя доказательства реальной опасности предвзятости, не требуя от них доказывать, что такая предвзятость действительно существует». [163] [164]
В деле Чи Сиок Чин против Генерального прокурора (2006) [164] адвокаты заявителей утверждали, что судья была виновна в фактической предвзятости и просили ее взять самоотвод. Судья отклонила заявление, поскольку посчитала обоснования неубедительными и посчитала, что беспристрастный и разумный наблюдатель вряд ли придет к выводу, что она не сможет принять объективное и беспристрастное решение по вопросам, представленным ей, как это сделал бы другой судья. [165]
Когда лицо, принимающее решение, имеет денежный или личный интерес в отношении сторон в решении, он или она будет дисквалифицирован от принятия решения на основании того, что существует приписываемая ему предвзятость. Если у судьи есть денежный интерес в деле, каким бы малым он ни был, этого будет достаточно для отмены решения. [166] Что касается личного интереса, если можно показать, что, например, судья уже проявил партийность, выразив мнения, враждебные или благоприятные для сторон перед ним, или сообщил о своих взглядах на существо самого вопроса или вопросов аналогичного характера таким образом, что это предполагает предвзятость, или из-за его личных отношений со стороной, суд, скорее всего, припишет ему предвзятость. [167]
Суды дисквалифицируют решение, принятое лицом, принимающим решение, если будет доказано, что имелась явная предвзятость. В деле Jeyaretnam Joshua Benjamin v. Lee Kuan Yew (1992) [168] Апелляционный суд постановил, что применимым тестом на явную предвзятость было то, «будет ли у разумного и здравомыслящего человека, сидящего в суде и знающего соответствующие факты, обоснованное подозрение, что справедливое судебное разбирательство для заявителя невозможно». [169]
Однако в деле Тан Кин Хва против Совета практикующих врачей традиционной китайской медицины (2005 г.) [170] Судебный комиссар Эндрю Фанг выразил мнение, что по существу нет никакой разницы между тестом на «обоснованное подозрение в предвзятости» и тем, что было названо тестом на «реальную вероятность предвзятости». [171] Впоследствии в деле Ре Шанкар Алан с/о Анант Кулкарни (2006 г.) [8] судья Сундареш Менон не согласился с судьей Фанг, отметив, что между двумя тестами есть важные различия. Он считал, что тест на реальную вероятность является более строгим и требует, чтобы вопрос рассматривался с точки зрения суда, а не с точки зрения разумного человека, что делает тест менее желательным, чем тест на разумное подозрение. Главный судья Чан Сек Кеонг выразил предпочтение оценке очевидной предвзятости с точки зрения обычного человека с улицы, а также предположил, что если обвинение против суда или трибунала выдвигает профессионал, например юрист, то, возможно, было бы более целесообразно судить об этом вопросе с точки зрения профессионала, а не непрофессионала. [172]
Другим важным элементом естественного правосудия является справедливое слушание ( audi alteram partem , или «выслушай другую сторону»). Суть справедливого слушания заключается в том, что человеку, чье поведение пытаются оспорить, следует четко сказать, какое дело ему или ей предстоит рассмотреть. Дело против него или нее не должно быть оставлено на усмотрение догадок. [173]
В целом правило применяется только к поведению, ведущему непосредственно к окончательному акту или решению, а не к принятию предварительного решения или расследованию, направленному на получение информации для целей отчета или рекомендации, на которых может быть основано последующее решение. Однако существует также много ситуаций, когда правило будет считаться неприменимым. Например, правило не применяется, когда его соблюдение несовместимо с необходимостью принятия срочных превентивных или корректирующих мер, [174] интересами национальной безопасности, [175] или депортацией нежелательных иностранцев ; [176] когда раскрытие конфиденциальной информации заинтересованной стороне наносит ущерб общественным интересам; [177] когда невозможно дать предварительное уведомление или возможность быть выслушанным; [174] когда слушание не принесет никакой полезной цели; [178] или в некоторых случаях, когда парламент демонстрирует свое намерение исключить его применение, предоставляя органу широкие дискреционные полномочия. [179]
Правила естественного правосудия требуют, чтобы лица, которые могут быть напрямую затронуты результатом любого решения, были заранее уведомлены о предлагаемых действиях, о времени и месте проведения любого слушания, а также об обвинении или деле, с которым им предстоит встретиться. Также необходимо, чтобы уведомление не только было дано, но и было достаточным и точным, [180] чтобы стороны могли понять дела, с которыми им предстоит встретиться, и подготовить свои ответы и свои собственные дела. [181]
Кроме того, естественное правосудие касается процессуальной справедливости до и во время вынесения решения судами или административными трибуналами. Поэтому, когда в делах говорится об «уведомлении», они имеют в виду предварительное уведомление о правонарушении, обвинениях, которые будут выдвинуты, и слушании, на котором будет принято решение. Требование уведомления не означает, что обвиняемый или затронутое лицо также имеет право на уведомление об окончательном решении суда или трибунала, если они решат не присутствовать на разбирательстве и затем не проводить никаких расследований. Поскольку объявление о дисквалификации выносится в открытом судебном заседании, нет дальнейшей необходимости уведомлять обвиняемого о постановлении суда. [182]
В деле Чиам Си Тонг против Демократической партии Сингапура (1993) [173] истец утверждал, что его неправомерно исключили из Демократической партии Сингапура (СДП). Судья Уоррен Ху постановил, что центральный исполнительный комитет СДП («ЦИК»), проводя дисциплинарное слушание относительно комментариев, которые истец сделал прессе, не обеспечил ему справедливого слушания, поскольку ему не сообщили в точности, в чем дело, которое он должен был рассмотреть. Ху Дж. считал, что «проведение дисциплинарного разбирательства в целом далеко не соответствовало норме справедливости, которую дисциплинарный трибунал в положении СДП мог бы соблюдать». [183] Соответственно, Высокий суд удовлетворил истцу заявление о том, что решение ЦИК, подразумевающее исключение его из СДП, было незаконным и недействительным, а также запретил СДП исключать истца из СДП или предпринимать какие-либо шаги для этого.
В последующем деле Chng Wei Meng против государственного прокурора (2002) [180] апеллянту было выдано, в соответствии с разделом 42A Закона о дорожном движении («RTA»), [184] письменное предупреждение о том, что он может быть лишен права управления транспортным средством, если не явится в суд за нарушение правил дорожного движения. Апеллянту также было вынесено устное предупреждение того же рода. До того, как апеллянт был арестован в соответствии с разделом 43(4) RTA за вождение в состоянии дисквалификации, он был лишен права управления транспортным средством после того, как не явился в суд. Апеллянт обжаловал свое осуждение, утверждая, в частности, что имело место нарушение естественной справедливости, поскольку письменное предупреждение и требования раздела 42A(1)(d) RTA не соответствовали друг другу, поскольку раздел предусматривал, что он будет лишен права управления транспортным средством за неявку в суд. [185]
Апеллянт также утверждал, что ему не было вручено уведомление о дисквалификации. Главный судья Йонг Пунг Хау отклонил апелляцию. Он заявил, что для того, чтобы уведомление было признано недействительным из-за несоблюдения раздела 42A, несоблюдение должно было быть фундаментальным, существенным и материальным по своей природе. Однако это было не так по фактам дела. Кроме того, чтобы установить нарушение естественной справедливости, заявитель должен был доказать, что он понес существенный ущерб или несправедливость в результате несоблюдения раздела 42A, поскольку в законе нет такого понятия, как техническое нарушение естественной справедливости. Однако по фактам апеллянту был нанесен небольшой ущерб, поскольку он прочитал уведомление и знал о последствиях неявки в суд, но быстро забыл об этом. [186]
В деле Mohammed Aziz bin Ibrahim v. Pertubohan Kebangsaan Melayu Singapura (2004) [187] истцы, являвшиеся членами политической партии Pertubuhan Kebangsaan Melayu Singapura , были исключены из партии дисциплинарным комитетом в их отсутствие. Истцы утверждали, что им не дали достаточно времени для подготовки своей защиты. Высокий суд в решении, вынесенном судьей Тан Ли Мэн , постановил, что имело место нарушение естественного правосудия, поскольку истцы были ненадлежащим образом уведомлены о заседании дисциплинарного комитета, и партия лишила их разумной возможности подготовить свою защиту против многочисленных обвинений, с которыми они столкнулись. [188]
Когда возникает вопрос, подлежащий рассмотрению в суде , лицо, принимающее решение, должно предоставить сторонам справедливую возможность представить свои доводы и исправить или опровергнуть любые соответствующие заявления, наносящие им ущерб. [189] Как правило, отказ от раскрытия стороне конкретных доказательств, имеющих отношение к решению, если он или она тем самым лишаются возможности прокомментировать их, является отказом от естественной справедливости. [190]
Право быть услышанным было признано нарушенным в деле Kay Swee Pin против Singapore Island Country Club (2008). [191] Апеллянт подал заявление на членство в клубе-ответчике и в заявлении указал, что некое лицо является ее супругом. Вскоре после этого генеральный комитет клуба обнаружил несоответствия в свидетельстве о браке апеллянта. Затем генеральный комитет обвинил апеллянта в ложном заявлении о том, что это лицо является ее супругом, и передал дело в дисциплинарный комитет клуба, который пришел к противоположному выводу. Генеральный комитет отказался принять заключение дисциплинарного комитета и последующие рекомендации и прекратил членство апеллянта. [192]
Одним из оснований апелляции было то, что имели место нарушения естественной справедливости, поскольку, среди прочего, апеллянту не была предоставлена возможность ответить генеральному комитету в первую очередь. От имени Апелляционного суда главный судья Чан Сек Кеонг вынес решение в пользу апеллянта. Он постановил, что если генеральный комитет хотел быть основным устанавливающим факты, то он должен был позволить апеллянту ответить на обвинения в несоответствиях в ее свидетельстве о браке. Более того, поскольку дисциплинарный комитет выслушал апеллянта и нашел ее объяснение заслуживающим доверия, генеральный комитет должен был спросить себя, почему первый пришел к такому выводу. [193]
Однако государственному органу может не потребоваться предоставлять официальную возможность человеку сделать заявления до принятия решения, если человек уже осведомлен о вопросе и ему были предоставлены возможности действовать по нему. В деле Dow Jones Publishing Co. (Asia) Inc. против Генерального прокурора (1989) [194] апеллянт был владельцем иностранной деловой газеты Asian Wall Street Journal , распространявшейся в Сингапуре. После некоторых разногласий с Денежно-кредитным управлением Сингапура министр коммуникаций и информации значительно ограничил тираж газеты. Апеллянт подал ходатайство об истребовании дела , чтобы отменить решение министра. [195]
Одним из оснований, на которые ссылались, было то, что министр действовал несправедливо, поскольку он не предоставил апеллянту возможности объяснить или иным образом разобраться с затронутыми статьями. Однако судья Чан Сек Кёнг, выносивший решение от имени Апелляционного суда, отклонил этот аргумент на том основании, что непредоставление министром апеллянтам возможности сделать заявления не было равносильно несправедливому обращению и не нанесло ему никакого ущерба. Это произошло потому, что министр уже вынес предупреждение апеллянту; апеллянту было предоставлено много возможностей опубликовать письмо от MAS в ответ на статьи, опубликованные в его газете; и из более раннего дела с участием журнала Time апеллянт знал, что тираж его газеты может быть сокращен, если он откажется опубликовать письмо MAS. [196]
Правила естественного правосудия применяются к внутренним трибуналам, которые черпают свои полномочия из законов, принятых парламентом. Правонарушитель, представший перед трибуналом, должен не только получить слушание, но и справедливое слушание. Yong Pung How J. обсуждал это в деле Wong Kok Chin против Singapore Society of Accountants (1989): [197]
В нашей системе правосудия процесс является состязательным , а не инквизиционным . Это обязательно означает, в случае дисциплинарного комитета профессионального органа, что он должен подходить к вопросам, стоящим перед ним, с открытым умом, он также должен выслушивать доказательства за и против правонарушителя, и то, что он может сказать в свою защиту; и затем он должен принять решение, доказано ли, на основании всех имеющихся у него доказательств, что правонарушитель виновен в совершении преступления. Заслушивая доказательства, дисциплинарный комитет может добиваться разъяснений по пунктам в доказательствах, которые не ясны, но при этом он должен всегда избегать спуска на арену и вступления в драку. В последней инстанции он должен судить так хорошо, как может; он не должен дополнять обвинение. Он должен помнить, что, наделяя его законными полномочиями, Парламент намеревался, чтобы он действовал справедливо; если он этого не сделает, он будет действовать ultra vires .
То же правило применяется к судье во время проведения судебного разбирательства. В деле Мохаммед Али бин Джохари против государственного прокурора [ 198] судья апелляционного суда Эндрю Фанг постановил, что судья должен быть осторожен, чтобы не спуститься или не показаться спустившимся на арену, тем самым затуманивая свое видение и ставя под угрозу свою беспристрастность, а также препятствуя справедливому проведению судебного разбирательства адвокатом и выбивая из колеи соответствующего свидетеля. [199]
Заявление по делу Вонг Кок Чин было продолжено в деле Нг Чи Тионг Тони против государственного обвинителя (2008 г.) [200] , где судья Ли Сейу Кин отменил обвинительный приговор судьи первой инстанции, поскольку тот спустился на арену судебного разбирательства и присоединился к драке. Хотя судья первой инстанции имел право требовать разъяснений, он вышел за рамки этого, вторгнувшись в обязанность государственного обвинителя представить доказательства для подтверждения своей позиции, когда он задал единственному свидетелю почти столько же вопросов, сколько и государственный обвинитель. [201] Напротив, в деле Мохаммеда Али бин Джохари , где одним из оснований для апелляции против осуждения апеллянта за убийство было то, что судья первой инстанции допустил чрезмерное судебное вмешательство, Апелляционный суд постановил, что судья первой инстанции не спустился на арену, поскольку он не прерывал (не говоря уже о перекрестном допросе) адвоката или стороны таким образом, чтобы вызвать предвзятость или видимость предвзятости по отношению к любой из сторон. Также не было высказано никаких предположений о том, что судья был виновен в каком-либо из этих запрещенных действий. [202]
Члены следственного трибунала не должны общаться независимо или конфиденциально с любым существенным свидетелем, если они не раскрываются непосредственно заинтересованным сторонам. В деле Re Low Fook Cheng Patricia (1998) [203] апеллянт, адвокат, ходатайствовал об отмене санкции за неправомерное поведение, наложенной на нее Юридическим обществом Сингапура . Судебный комиссар Чу Хан Тек заявил, что «было несправедливо, что адвокат и солиситор, которого это касалось, были осуждены по вопросу, в котором существенный свидетель дал частное заявление члену судебного трибунала без ведома адвоката и солиситора, которого это касалось. Поступая таким образом, трибунал пробивает настоящую броню беспристрастности, которую должен носить каждый трибунал, осуществляющий судебные или квазисудебные функции». [204]
Лицо, предстающее перед национальным трибуналом, не имеет неотъемлемого права по общему праву на разрешение юридического представительства. [205] Если лицу разрешено нанять адвоката, но оно предпочитает этого не делать, он или она не может впоследствии утверждать, что правила естественного правосудия были нарушены, поскольку он или она не в состоянии организовать эффективную защиту. Ключевой вопрос заключается в том, была ли соответствующему лицу предоставлена возможность представить свое дело и пострадал ли он или она из-за какой-либо несправедливости в том, как велось разбирательство. [206]
В деле Хо Пол против Медицинского совета Сингапура (2008) [206] апеллянт, врач, обжаловал решение ответчика оштрафовать и отстранить его за профессиональный проступок. Во время дисциплинарного разбирательства против апеллянта в совете он не воспользовался услугами адвоката. Одним из главных поднятых вопросов было то, была ли нарушена естественная справедливость, поскольку апеллянт отказался от перекрестного допроса ключевого свидетеля ответчика, но дисциплинарный комитет ответчика не предупредил его о «правовых последствиях» этого, и поскольку дисциплинарный комитет не смог гарантировать, что апеллянт осознает важность заявления о смягчении наказания. [207]
Юридические комментаторы перефразировали вопрос следующим образом: делает ли отсутствие перекрестного допроса решение несправедливым при всех обстоятельствах. [208] Апелляционный судья В.К. Раджа постановил, что «дополнительные обязанности не навязываются трибуналу только потому, что лицо не представлено — консультирование обвиняемого лица о его стратегиях и вариантах судебного разбирательства является обязанностью адвоката и солиситора, а не судьи». Следовательно, не было никакого нарушения правил естественного правосудия, поскольку апеллянту была предоставлена возможность представить свое дело и провести перекрестный допрос свидетелей, а также ему было предложено сделать смягчающее заявление. [209]
Обязанность консультироваться с заинтересованными сторонами перед принятием решения может быть установлена законом или возникнуть в результате законного ожидания с их стороны. [210] Суды неохотно подразумевают установленную законом обязанность консультироваться при отсутствии факторов, ведущих к законному ожиданию, или подразумевают обязанность консультироваться с людьми, отличными от тех, с кем фактически требуется консультироваться по закону. [211] [212] Установленная законом обязанность консультироваться почти всегда считается обязательной, и там, где есть консультации, они должны быть адекватными. [213]
В отсутствие заявления сингапурских судов по этому вопросу, английское решение в деле R. v. Brent London Borough Council, ex parte Gunning (1985) [214] является полезным, поскольку судья Ходжсон изложил основные требования юридической обязанности консультироваться: (1) консультация должна проводиться в то время, когда предложения находятся на стадии формирования; (2) предлагающий должен привести достаточные основания для любого предложения, чтобы обеспечить разумное рассмотрение и ответ; (3) должно быть предоставлено достаточно времени для рассмотрения и ответа; [215] и (4) результат консультации должен быть добросовестно принят во внимание при окончательной доработке любых законодательных предложений. [216] Лицо, принимающее решение, должно проводить консультацию с открытым умом, но не быть связанным высказанными в ней мнениями. [212] [215]
Обязанность консультироваться с лицом, которое будет затронуто, до принятия решения может также возникнуть из законного ожидания, вытекающего из представления, данного органом государственной власти лицу. Истоки этой доктрины лежат в справедливости общего права. [102] Законное ожидание может быть «возбуждено либо обещанием, либо устоявшейся практикой консультаций». [217] Примером первого случая является дело Генерального прокурора Гонконга против Нг Юэнь Шиу (1983), [218] в котором правительство Гонконга прямо заявило, что некоторые нелегальные иммигранты, подлежащие депортации, будут индивидуально опрошены и что их дела будут рассматриваться по существу. Примером последнего случая является дело GCHQ, [17] в котором существовала устоявшаяся практика консультаций до изменения условий трудоустройства.
Существование доктрины процессуального законного ожидания в Сингапуре было признано в деле Siah Mooi Guat . [148] В этом случае заявительнице, гражданке Малайзии , было выдано разрешение на повторный въезд и разрешение на работу, действительные до 6 марта 1987 года. Однако 5 сентября 1986 года Контролер иммиграции сообщил ей письмом, что она была объявлена запрещенным иммигрантом и что ее разрешение на повторный въезд и разрешение на работу были аннулированы. Заявительница обратилась к министру внутренних дел с просьбой пересмотреть дело, но министр отклонил ее апелляцию. Поэтому заявительница подала заявление на вынесение постановления об истребовании дела для отмены решений министра и Контролера. [219]
Адвокат заявителя утверждал, что разрешение на повторный въезд, действительное до 6 марта 1987 года, давало заявителю законное ожидание того, что ей будет разрешено оставаться в Сингапуре до истечения срока действия разрешения, и что это законное ожидание давало ей по крайней мере два процессуальных права: возможность сделать заявления, устно или письменно, министру до того, как он рассмотрит ее дело; и обязанность министра указать причины решения считать ее нежелательным иммигрантом. [220] В поддержку этого аргумента заявитель пытался сослаться на дело Шмидта против Государственного секретаря по внутренним делам (1968), [221] где лорд Деннинг М.Р. сделал заявление obiter о том, что в случае, когда разрешение иностранца на пребывание в стране «аннулируется до истечения срока, ему, я думаю, должна быть предоставлена возможность сделать заявления: поскольку у него будет законное ожидание того, что ему будет разрешено остаться в течение разрешенного времени». [222]
Однако, отклоняя заявление, Высокий суд Сингапура заявил, что это заявление не было поддержано английскими властями, и, в любом случае, лорд Деннинг не объяснил, когда иностранцу должна быть предоставлена возможность сделать заявления. [223] Кроме того, не возникло никаких законных ожиданий в пользу заявительницы, поскольку выданное ей разрешение не было равнозначно заявлению о том, что она может оставаться в Сингапуре до истечения срока его действия – «заявительнице не было дано никаких обещаний, что ее пребывание в Сингапуре будет обусловлено какими-либо соображениями, кроме тех, которые предусмотрены в Законе об иммиграции и положениях, вытекающих из него». [224]
Более того, Суд счел, что позиция в Сингапуре отличается от позиции Великобритании, которую парламент предусмотрел в Законе об иммиграции [225] для апелляций пострадавших лиц против решений Контролера и Министра. Заявительница фактически воспользовалась правом на апелляцию, и Министр тщательно рассмотрел апелляцию, прежде чем отклонить ее. Ни по общему праву, ни по Закону Министр не был обязан указывать причины своего решения. [226]
В общем праве нет общего правила, которое требует приводить причины для административных решений. [227] Аналогичным образом, в деле Siah Mooi Guat Высокий суд Сингапура постановил, что министр внутренних дел не был обязан ни в соответствии с общим правом, ни в соответствии с Законом об иммиграции приводить причины своего решения об аннулировании разрешения на повторный въезд и разрешения на работу заявителя. [226] В Сингапуре также нет общего законодательного требования к лицам, принимающим решения, приводить причины. [228] Напротив, некоторые малазийские дела подтвердили существование обязанности приводить причины и объяснили ее объем. [229]
Однако, при условии соблюдения требований справедливости, лицо, принимающее решение, должно рассмотреть, следует ли, исходя из конкретных фактов дела, указывать причины. Неспособность лица, принимающего решение, указать причины может оправдать вывод о том, что его причины плохи с точки зрения закона или что он использовал свои полномочия незаконно. [230] Обоснование аргумента о том, что лицо, принимающее решение, должно указывать причины, заключается в том, что это один из краеугольных камней хорошего управления. Кроме того, если на карту поставлено какое-либо право или интерес, например, средства к существованию или имущество, или если есть какие-либо законные ожидания, следует указать причины, когда решение неблагоприятно для заявителя, в целях справедливости. [231]
В отличие от Сингапура, в Австралии действует установленная законом процедура судебного пересмотра — Закон об административных решениях (судебный пересмотр) 1977 года («Закон ADJR») [232] , в соответствии с которым были упрощены процедуры подачи заявлений, систематизированы основания для судебного пересмотра и введены конкретные новые права.
Было предложено, чтобы установленная законом процедура судебного пересмотра была принята и в других юрисдикциях. Однако, глядя на опыт Австралии, успех кодификации сомнителен. Хотя кодификация оснований для пересмотра действительно обеспечила ясность и определенность закона, одним из вопиющих ограничений было исключение возможности судебной разработки дополнительных оснований для пересмотра, поскольку кодекс ограничивает способность суда изменять закон для адаптации к обстоятельствам. [233] В деле Re Minister for Immigration and Multicultural Affairs, ex parte Applicant S20/2002 (2003), [234] судья Майкл Кирби выразил обеспокоенность по поводу «кодификации» оснований для пересмотра, предположив, что Закон ADJR мог «задержать» развитие доктрин общего права. [235]
Этот сдерживающий эффект потенциально может быть преодолен, поскольку Акт содержит определенные открытые основания для пересмотра. Раздел 5(1)(e) гласит, что ходатайство о пересмотре может быть подано на том основании, что «принятие решения было ненадлежащим осуществлением полномочий, предоставленных нормативным актом, в соответствии с которым оно должно было быть принято», а раздел 5(2)(j) поясняет, что ненадлежащее осуществление полномочий включает «любое другое осуществление полномочий таким образом, который представляет собой злоупотребление полномочиями». Кроме того, раздел 5(1)(j) разрешает пересмотр решения, которое «иным образом противоречит закону». Однако эти основания были описаны как настолько недоиспользуемые, что их можно справедливо считать «мертвыми буквами». [236]
Другая опасность кодификации заключается в неопределенности толкования рассматриваемого закона. В отношении Закона ADJR одна линия критики касается страха чрезмерного охвата в сфере законодательства, основанного на Законе, [237] тогда как другие критиковали ограничительный подход к толкованию, принятый австралийскими судами. Например, такие дела, как NEAT Domestic Trading Pty. Ltd. против AWB (2003) [238], критиковались за уменьшение сферы действия Закона ADJR вместе с публичной подотчетностью. [239]
Разумность в таких случаях, однако, не является синонимом «абсурда» или «извращенности». Рассмотрение является более строгим, и суды задают вопрос, поставленный большинством в деле Бринд , а именно: «мог ли разумный государственный секретарь на основании представленных ему материалов обоснованно заключить, что вмешательство в свободу выражения было оправданным». Этот тест снижает порог неразумности. Кроме того, было установлено, что решения, нарушающие права, должны подвергаться «самому пристальному изучению» судов.и Гурунг против Государственного секретаря Министерства внутренних дел [2003] EWCA Civ 654, CA (Англия и Уэльс).