В американском праве теория унитарной исполнительной власти — это «расширенная интерпретация президентской власти , направленная на централизацию большего контроля над правительством в Белом доме». [1] Эта концепция часто возникает в юридических разногласиях относительно способности президента увольнять сотрудников исполнительной власти; прозрачности и доступа к информации; дискреционных полномочий в отношении внедрения новых законов; и способности влиять на нормотворчество агентств. [2] Существуют разногласия относительно силы и сферы действия доктрины, при этом более обширные версии теории становятся центром современных политических дебатов. Эти обширные версии являются спорными как по конституционным, так и по практическим причинам. [3] [4] [5] Со времени администрации Рейгана Верховный суд принял более сильную унитарную исполнительную власть, которую отстаивали в первую очередь его консервативные судьи, Федералистское общество и Фонд наследия . [6] [7] [8] [9]
Теория в значительной степени основана на Разделе 1 Статьи 2 Конституции Соединенных Штатов , [10] которая наделяет « исполнительную власть » Соединенных Штатов президентом. [11] [12] Критики спорят о том, сколько полномочий пункт о наделении полномочиями дает президенту, [13] [14] и указывают на другие пункты Конституции , которые обеспечивают сдержки и противовесы исполнительной власти. Например, некоторые утверждают, что пункт о главнокомандующем был бы фактически излишним, если бы основатели намеревались интерпретировать формулировку как унитарную исполнительную власть. [15] Другие утверждают, что даже король Великобритании во время основания не имел унитарного контроля, который, как утверждают некоторые сторонники, он имел, оправдывая расширение президентской власти. [16] В 2020-х годах Верховный суд постановил, что в отношении полномочий, предоставленных пунктом о наделении полномочиями, «вся «исполнительная власть» принадлежит только президенту». [17] [18]
С момента своего создания президент Соединенных Штатов осуществлял значительную власть над исполнительной властью, за некоторыми исключениями, включая независимые агентства, такие как Федеральная резервная система , и независимый персонал, такой как специальные советники . [19] [ требуется проверка ] Эти ограничения на единую исполнительную власть могут быть созданы законодательной властью через принятие Конгрессом законов или судебной властью через решения Верховного суда. С момента основания страны должности, независимые от исполнительной власти, включали контролера , генерального почтмейстера и Комиссию по амортизационным фондам . [19] Администрация Рейгана, включая судей, назначенных ею в Верховный суд, была первой президентской администрацией, которая сослалась на теорию единой исполнительной власти. [20] Затем она вступила в публичный диалог с администрацией Джорджа Буша-младшего и нашла сильного сторонника в лице Дональда Трампа . [21] Президенты обеих партий склонны более благосклонно относиться к идее о том, что они должны иметь больше власти, находясь у власти. [21]
Помимо оспаривания его конституционности, [22] [23] [24] [15] распространенные критические замечания включают идеи о том, что теория может привести к плохим результатам, включая большую коррупцию и менее квалифицированных сотрудников. [25] [26] [27] Некоторые критики указывают на страны, где подобные изменения в сторону более унитарной исполнительной власти привели к отступлению от демократии , [28] [29] [30] [31] или на подавляющее большинство демократий (включая штаты США и местные органы власти), которые предоставляют своим руководителям исполнительной власти меньше власти. [32] [30] [33] [34]
Термин «унитарная исполнительная власть» восходит к администрации Рейгана, [1] [35] [36] [37] хотя сторонники теории унитарной исполнительной власти, иногда называемые «унитариями», утверждают, что этот принцип восходит к основанию. [38] Канонической интерпретации теории не существует, различные ученые дают ей различные определения. [39] Некоторые различают более сильные и более слабые версии; большинство современных определений сосредоточены на одной из более сильных версий теории.
Теория единой исполнительной власти вызвала серьезные дебаты относительно того, что говорится в конституции о президентской власти. [40]
Пункт о наделении полномочиями Статьи II , возможно, наиболее цитируемый пункт в пользу более сильной исполнительной власти, гласит: «Исполнительная власть [Соединенных Штатов] принадлежит Президенту Соединенных Штатов Америки». Некоторые полагают, что толкование пункта о наделении полномочиями затруднительно и, возможно, это была просто попытка основателей отвергнуть идею исполнительного совета, которая широко обсуждалась в то время, а не отстаивать сильную исполнительную власть. [41] Ян Хадельсман Шугерман рассматривает контекст того, как слово «наделение» использовалось до принятия конституции, и обнаруживает, что оно может означать значительно меньшую полноту полномочий, чем это кажется сегодня. [14] Другие ученые утверждают, что пункт о наделении полномочиями ясен и что «Как минимум, [пункт] наделения полномочиями устанавливает исполнительную должность, которую должен занимать человек». [12] В 2020 году Верховный суд постановил 5–4, что в соответствии с пунктом о наделении полномочиями «вся «исполнительная власть» принадлежит только Президенту». [42]
Сторонники теории унитарной исполнительной власти дополнительно утверждают, что пункт «Take Care» («Президент должен заботиться о том, чтобы законы добросовестно исполнялись») создает «иерархический, единый исполнительный департамент под прямым контролем президента». [43] Критики указывают, что в пункте не указывается, что президент должен исполнять законы, а лишь следить за тем, чтобы другие добросовестно исполняли свои обязанности. Критики также указывают на «добросовестно исполняемый» как на означающий выполнение судебных решений и законодательных актов независимо от того, согласен ли с ними президент. [44]
Противники теории указывают на пункт «Мнение» , в котором говорится только о том, что президент может запросить письменное мнение должностного лица департамента по любому вопросу, связанному с его департаментом, что кажется излишним, если президент должен обладать обширными полномочиями. [45]
Сторонники выдвигают утверждения о полномочиях, которыми обладал король Великобритании (часто неточно именуемый в этом контексте «королем Англии») во время основания и их связи с основополагающим намерением исполнительной власти, чтобы оправдать эту теорию. Фактические полномочия, которыми обладает корона, оспариваются историками права как «общепринятые мудрецы», поскольку парламент обладал значительной властью над назначениями и увольнениями некоторых должностных лиц исполнительной власти, в то время как другие служили пожизненно и были независимы от короля. Профессор права Дэниел Бирк утверждает, что нет никаких доказательств того, что король имел такие полномочия за пределами определенных областей, таких как внешняя политика и армия, заявляя, что король не мог руководить большинством правоохранительных, регулирующих или административных должностных лиц. [16] Ссылка на короля в качестве аргумента в пользу расширенной исполнительной власти была впервые сделана Верховным судом в деле Майерс против Соединенных Штатов (1926), решении, вынесенном главным судьей Уильямом Говардом Тафтом , бывшим президентом Соединенных Штатов. [16] Эрик Нельсон утверждал, что некоторые отцы-основатели хотели больше сдерживать президента, поскольку в отличие от наследственного монарха их благополучие не было так тесно связано с нацией. [46]
По словам профессоров права Лоуренса Лессига и Касса Санстейна в 1994 году, [ нужно обновить ] «Никто не отрицает, что в каком-то смысле создатели создали унитарную исполнительную власть; вопрос в том, в каком смысле. Давайте проведем различие между сильной и слабой версией». [47] :8-9 В более сильной или слабой форме эта теория ограничит полномочия Конгресса по лишению президента контроля над исполнительной властью. Гипотетическая «сильно унитарная» теория устанавливает более строгие ограничения для Конгресса, чем «слабо унитарная» теория. [47] [ нужна страница ] Но части Конституции предоставляют Конгрессу обширные полномочия. Статья I Конституции дает ему исключительное право принимать законы, которые затем президент должен исполнять, при условии, что эти законы являются конституционными. [44] Статья I, Раздел 8, пункт 18, известный как Необходимый и надлежащий пункт , предоставляет Конгрессу право «издавать все законы, которые будут необходимы и надлежащи для осуществления всех полномочий, возложенных настоящей Конституцией на Правительство Соединенных Штатов или на любой Департамент или должностное лицо». [48] Конституция также предоставляет Конгрессу право «издавать правила для управления и регулирования сухопутных и военно-морских сил». Любая законная теория [ оригинальное исследование? ] унитарной исполнительной власти должна позволять Конгрессу осуществлять свои конституционные полномочия, одновременно гарантируя, что президент может делать то же самое. [ необходима ссылка ]
Большинство сторонников теории считают, что «как минимум президент должен иметь возможность отстранять от должности всех должностных лиц исполнительной власти, включая глав независимых регулирующих агентств , в любое время и по любой причине». [49] Сторонники строгой унитарной теории утверждают, что президент обладает всей исполнительной властью и, следовательно, может контролировать подчиненных должностных лиц и агентства исполнительной власти. Это подразумевает, что полномочия Конгресса по отстранению исполнительных агентств или должностных лиц от президентского контроля ограничены. Таким образом, в соответствии с строго унитарной исполнительной теорией независимые агентства и советы являются неконституционными в той мере, в какой они осуществляют дискреционную исполнительную власть, не контролируемую президентом. [43] Но независимые регулирующие комиссии существуют уже по крайней мере столетие, и защита от отстранения их комиссаров была поддержана Верховным судом в деле Хамфрис-исполнитель против Соединенных Штатов (1935). Некоторые интерпретируют унитарную исполнительную теорию таким образом, что федеральные суды не могут рассматривать споры между агентствами , утверждая, что это нарушит доктрину разделения властей . [50]
Другие указывали на то, что косвенный выбор президента не предназначен для того, чтобы привести сильного президента к власти. Основатели ожидали взвешенного анализа специально выбранными выборщиками, которые будут действовать, чтобы выбрать безопасного кандидата в президенты, и если таковой не будет найден, полагаться на Конгресс, чтобы выбрать его, и потенциально договориться о власти. [51] Развились более экстремальные формы теории, в которых желания президента превышают закон. Бывший советник Белого дома Джон Дин объясняет: «В своей самой крайней форме унитарная исполнительная теория может означать, что ни Конгресс, ни федеральные суды не могут указывать президенту, что делать или как это делать, особенно в отношении вопросов национальной безопасности». [52] Профессор права Илья Сомин утверждал в 2019 году, что «ни один серьезный сторонник теории не утверждает, что все, что делает президент, является законным» — только в пределах полномочий, предоставленных исполнительной власти. [53] Существуют разногласия относительно силы и сферы действия доктрины. В 2008 году Стивен Калабрези и Кристофер Ю описали теорию унитарной исполнительной власти как гарантирующую, что «федеральное правительство будет исполнять закон последовательно и в соответствии с пожеланиями президента». [54] Это контрастирует с другой научной литературой, такой как MacKenzie в 2008 году [ необходима ссылка ] и Crouch, Rozell и Sollenberger в 2020 году, [55] которая подчеркивает, что федеральные служащие должны добросовестно исполнять законы, принятые в соответствии с процессом, предписанным Конституцией.
Фраза «единая исполнительная власть» обсуждалась еще на Филадельфийском съезде в 1787 году и относилась только к одному человеку, занимающему должность президента, как предлагалось в Плане Вирджинии . Альтернативой было наличие нескольких руководителей или исполнительного совета, как предлагалось в Плане Нью-Джерси и как продвигали Элбридж Джерри , Эдмунд Рэндольф и Джордж Мейсон . [56] [57] Джеймс Мэдисон был ведущим сторонником единой исполнительной власти и успешно отстаивал право президента на отстранение административных назначенцев в соответствии с Конституцией в Решении 1789 года . Мэдисон сказал в 1789 году: «если какая-либо власть по своей природе является исполнительной, то это власть назначать, контролировать и контролировать тех, кто исполняет законы». У него были сомнения относительно распространения полномочий по отстранению на контролера Казначейства , поскольку он считал, что такая должность будет разделять как судебные, так и исполнительные обязанности. Другие законодатели, такие как Теодор Седжвик , Майкл Дженифер Стоун и Эгберт Бенсон, утверждали, что эта роль будет в первую очередь исполнительной и должна подпадать под власть президента. Мэдисон в конечном итоге отозвал свое предложение об освобождении контролера от полномочий президента по смещению. [58] [59] [60]
В 1788 году в псевдонимных письмах Федерального фермера защищалась предложенная унитарная исполнительная власть, утверждая, что «один человек, кажется, особенно хорошо приспособлен для надзора за исполнением законов с рассудительностью и решимостью, с быстротой и единообразием». [61] В Федералисте № 77 Александр Гамильтон писал относительно Сената и президентских назначений, что «согласие этого органа было бы необходимо как для смещения, так и для назначения». Использование Гамильтоном слова «смещение» традиционно считалось означающим «удаление» и, таким образом, ограничение президентской власти. Другие ученые-правоведы интерпретировали «смещение» как замену назначенного лица другим, а не само смещение. [62] [63] [64]
В деле Майерс против Соединенных Штатов 1926 года Верховный суд Соединенных Штатов постановил, что президент имеет исключительное право отстранять от должности должностных лиц исполнительной власти и не нуждается в одобрении Сената или любого другого законодательного органа. [ необходим неосновной источник ] Суд также постановил:
Обычные обязанности должностных лиц, предписанные законом, находятся под общим административным контролем Президента в силу общего предоставления ему исполнительной власти, и он может надлежащим образом контролировать и направлять толкование ими законов, в соответствии с которыми они действуют, с целью обеспечения того единого и единообразного исполнения законов, которое статья 2 Конституции, очевидно, предусматривает, наделяя общей исполнительной властью только Президента. [65]
Последующие дела, такие как «Исполнитель Хамфри против Соединенных Штатов» (президентское отстранение определенных категорий должностных лиц), «Соединенные Штаты против Никсона» (исполнительная привилегия) и «Боушер против Синара» (контроль над исполнительными функциями), изменяли сферу действия доктрины туда и обратно. Судья Скалиа в своем единственном особом мнении в деле «Моррисон против Олсона» отстаивал неограниченные полномочия президента по отстранению всех лиц, осуществляющих полномочия исполнительной власти, которые, как он утверждал, включали независимого адвоката ; суд не согласился, но позже приблизился к позиции Скалиа в деле «Эдмонд против Соединенных Штатов» . [66] Многие из сторонников были клерками судьи Скалиа. [30]
В последние годы Верховный суд выразил большую поддержку этой теории. [67] [68] В делах Seila Law LLC против Бюро по защите прав потребителей в сфере финансов и Collins против Yellen суд постановил, что некоторые попытки ограничить полномочия президента по отстранению агентств с одним директором нарушают разделение властей . Судья Сэмюэл Алито зашел так далеко, что написал: «Конституция запрещает даже «скромные ограничения» полномочий президента по отстранению главы агентства с одним высшим должностным лицом». Суд повторил, что единственными исключениями из полномочий президента по отстранению являются прецеденты, обнаруженные в делах Humphrey's Executor и Morrison . [69] Четверо судей, назначенных президентом-демократом, выразили несогласие в деле Seila , заявив, что конституция не содержит подобных требований. [70] [71] Дело Collins было очень похожим, рассмотренным в следующем году, и прецедент Seila был применен к Collins в постановлении 7−2. [72] [73] [74]
Полномочия президента возросли с 1970-х годов из-за ключевых событий и нежелания или неспособности Конгресса или судов обуздать президентскую власть. [75] Имея сильные стимулы к расширению собственной власти, президенты обеих партий стали естественными сторонниками этой теории [21] и редко отказывались от полномочий, которыми пользовались их предшественники. [36] Президенты-республиканцы, включая Трампа, не выполнили обещаний использовать унитарную исполнительную власть для сокращения правительства, вместо этого решив использовать администрацию для продвижения своей политики. [21]
Теория возникла в консервативных юридических кругах, в первую очередь в Федералистском обществе . [21] Администрация Рейгана последовала совету в Мандате на лидерство, опубликованном Heritage Foundation, чтобы нанять 5000 энтузиастов кампании Рейгана-Буша для заполнения 5000 новых политических должностей, созданных Законом о реформе государственной службы 1978 года . [76] Администрация также использовала Управление по информации и регулированию , подписанное Джимми Картером в 1980 году, чтобы обойти любые правила, с которыми администрация не согласна. [76] Эпоха Рейгана упоминается как главный катализатор роста президентской власти, [36] [37] со значительным ростом после 11 сентября, поскольку консерваторы с наибольшей готовностью приняли идею унитарной исполнительной власти. [35] [77]
Дик Чейни и администрация Джорджа Буша-младшего поддержали эту теорию. [78] Например, Буш однажды написал в заявлении о подписании, что он будет «толковать Раздел X в Разделе A Акта, касающийся задержанных, способом, соответствующим конституционным полномочиям Президента по надзору за единой исполнительной властью и как Главнокомандующего, а также в соответствии с конституционными ограничениями судебной власти». [79] Критики признают, что часть обязанностей президента заключается в «интерпретации того, что является, а что нет конституционным, по крайней мере при надзоре за действиями исполнительных органов»; в то же время они обвиняли Буша в превышении этой обязанности его предполагаемой готовностью отменять решения судов США. [80] Во время слушаний по утверждению его кандидатуры на должность члена Верховного суда США Сэмюэл Алито , по-видимому, поддержал более слабую версию теории единой исполнительной власти. [81] Барак Обама громко выступал против этой теории, но принял некоторые ее аспекты после промежуточных выборов 2010 года . [82]
Дональд Трамп оказывал наибольший контроль над исполнительной властью во время своего президентства , чем любой другой современный президент, часто ссылаясь на статью II конституции, в том числе в 2019 году, заявив: «У меня есть статья 2, в которой я имею право делать все, что захочу, будучи президентом». [83] [36] [3] [55] Билл Барр, в частности, поддержал теорию до своего утверждения на пост генерального прокурора в меморандуме 2018 года, критикуя расследование в отношении России . [84] [85] Проект 2025 предлагает использовать теорию в качестве оправдания для предоставления Трампу или следующему президенту-республиканцу максимального контроля над исполнительной властью. [86] Предвыборная платформа Трампа 2024 года включает расширение исполнительной власти, основанное на этой теории. [87] Решение Верховного суда 2024 года по делу Трамп против Соединенных Штатов может сделать президента еще более могущественным, и некоторые интерпретируют его как одобрение теории унитарной исполнительной власти шестью консервативными судьями. [88] [89]
Стивен Сковронек , Джон А. Дирборн и Десмонд Кинг утверждают, что теория унитарной исполнительной власти — это конституционный кошмар, который вызовет сбои и последствия, которых основатели надеялись избежать. [90] Профессора юридической школы Лойолы Карл Манхейм и Аллан Айдс пишут, что «разделение между ветвями власти не является и никогда не было предназначено быть герметичным», и они указывают на право вето президента как на пример осуществления исполнительной властью законодательной власти. Они также приводят другие примеры квазизаконодательной и квазисудебной власти, осуществляемой исполнительной властью, как необходимые элементы административного государства, но они утверждают, что в конечном итоге вся административная власть принадлежит Конгрессу, а не Президенту, и единственные истинные «исполнительные» полномочия — это те, которые явно описаны в Конституции. [24] В этом понимании Манхейм и Айдс следуют по стопам Лессига и Санстейна. [47] [ нужна страница ]
Дэвид Дж. Баррон (ныне федеральный судья) и Марти Ледерман критиковали теорию унитарной исполнительной власти. Они признают, что существуют убедительные доводы в пользу некой формы унитарной исполнительной власти в вооруженных силах; [91] однако они утверждают, что Конституция не предусматривает столь же сильной унитарной исполнительной власти вне военного контекста, и они утверждают, что пункт о главнокомандующем был бы излишним, если бы тот же самый вид унитарной президентской власти вытекал из общего конституционного положения, наделяющего исполнительной властью президента. [15] BBC описала эту теорию как «спорную», [4] в то время как The Guardian описала ее как «спорную», [92] а также как «квазиправовую доктрину». [22] В 2007 году Норман Орнштейн написал в The Economist , что подавляющее большинство ученых-конституционалистов и историков считают эту теорию «смехотворной». [23]
Грэм Доддс и Кристофер Келли беспокоятся о конституционных последствиях низведения законодательной ветви власти до второстепенного статуса, а также о последствиях теории для демократии, особенно при президентстве Трампа . [28] Ян Миллхайзер назвал это «худшим сценарием для либеральной демократии». [93] Стивен Гринхат утверждает, что теория является рецептом для злоупотреблений и авторитаризма. [31] Дэвид Дризен утверждает, что унитарный контроль над исполнительной властью является определяющей характеристикой автократии. [30] The Economist утверждал, что «тщеславные и тиранические прихоти императора-президента восстанут из руин». [27]
В отличие от современных конституций многих других стран, которые определяют, когда и как может быть объявлено чрезвычайное положение и какие права могут быть приостановлены, сама Конституция США не включает в себя всеобъемлющего отдельного режима для чрезвычайных ситуаций. Однако некоторые ученые-юристы считают, что Конституция дает президенту неотъемлемые чрезвычайные полномочия, делая его главнокомандующим вооруженными силами или наделяя его широкой, неопределенной «исполнительной властью». [94] Конгресс делегировал президенту не менее 136 отдельных установленных законом чрезвычайных полномочий, каждое из которых доступно после объявления чрезвычайного положения. Только 13 из них требуют декларации от Конгресса; остальные 123 принимаются на основании исполнительной декларации без дальнейшего участия Конгресса. [95] Уполномоченные Конгрессом чрезвычайные президентские полномочия являются всеобъемлющими и драматичными и варьируются от захвата контроля над Интернетом до объявления военного положения. [94] Это привело к тому, что американский журнал The Atlantic заметил, что «злоупотребление чрезвычайными полномочиями является стандартным гамбитом среди лидеров, пытающихся консолидировать власть», [94] поскольку, по словам судьи Роберта Х. Джексона , высказавшего особое мнение в деле Коремацу против Соединенных Штатов , решении Верховного суда 1944 года, подтвердившем интернирование американцев японского происхождения , каждое чрезвычайное полномочие «лежит, как заряженное оружие, готовое к использованию любой властью, которая может выдвинуть правдоподобное требование о неотложной необходимости». [94]
Илья Сомин, также пишущий в Reason , утверждает, что, несмотря на то, что он был сторонником текстовой интерпретации теории в прошлом, концентрация большей власти в руках президента сделает президента менее подотчетным и будет противоречить идеалам основателей, которые также были обеспокоены концентрацией власти. [25] Обеспокоенность по поводу последствий для независимости расследований и антикоррупционных усилий Министерства юстиции является повторяющейся темой в критике теории унитарной исполнительной власти. [96] [97] [98] [27]
Другая проблема связана с более практическими последствиями утечки мозгов из экспертных знаний в федеральном правительстве. [27] Ян Миллхайзер также критикует более слабые версии теории, как дающие президентам полномочия манипулировать выборами и вмешиваться в технократические аспекты правительства, обычно удаленные от политики, такие как Федеральный резерв. [93] Некоторые ученые выступают против еще более слабой теории унитарной исполнительной власти. Некоторые выступают за множественную исполнительную власть, например, во многих правительствах штатов, которые отдельно избирают генерального прокурора. [99] Другие поддерживают точку зрения, в которой Конгресс и президент разделяют контроль над бюрократией. Оба, вероятно, потребуют внесения поправки в конституцию, чтобы добавить эти проверки исполнительной власти, которые распространены в других демократиях.
Теория унитаризма исполнительной власти не существует на государственном или местном уровне в Соединенных Штатах. В отличие от единого выборного должностного лица, такого как президент, множественные руководители существуют практически во всех ненациональных правительствах, в штатах, где исполнительные должностные лица, такие как вице-губернатор , генеральный прокурор , контролер , государственный секретарь и другие, избираются независимо от губернатора штата . [34] [33] Исполнительные ветви власти Техаса и Северной Каролины , например, поддерживают множественность исполнительной власти, посредством которой действия главного исполнительного директора могут быть ограничены другими выборными исполнительными должностными лицами. Группа исполнительных должностных лиц Северной Каролины известна как Совет штата Северная Каролина , и она обладает достаточным количеством установленных законом полномочий при утверждении денежных и имущественных сделок правительством штата. [100] Конституция Нью-Йорка содержала пункты «Take Care» и «Vesting», «точно отражающие пункты Конституции США, но не разрешающие губернатору назначать или увольнять должностных лиц, возлагая эти функции на совет». [30]
Дэвид Дризен утверждает, что подобные реформы привели к значительному отступлению от демократии в Турции , Польше и Венгрии . [30] Сьюзан Хеннесси и Бенджамин Уиттес заявили, что «американское президентство в своей целостности глубоко отличается от почти всех других руководителей в демократических системах, которые сохранялись в течение долгого времени. Основатели других демократий, вполне намеренно, приняли решения, отличные от решений основателей этой». [32]
В биографическом фильме 2018 года «Вице» , снятом Адамом Маккеем , теория унитарной исполнительной власти подробно исследуется и драматизируется. [53] Вице-президент Дик Чейни , герой фильма, его адвокат Дэвид Эддингтон , заместитель помощника генерального прокурора в Управлении юридического советника Джон Ю и судья Верховного суда Антонин Скалиа играют видную роль в развитии и продвижении теории. [53] Они вывели ее на передний план современных дискуссий на тему исполнительной власти, начиная с 2001 года, продолжавшихся на протяжении всей администрации Буша и после нее. Применение этой правовой доктрины имеет последствия для судебного преследования в войне с террором , последующего вторжения США в Ирак в 2003 году , использования усовершенствованных методов допроса на таких объектах, как Гуантанамо-Бэй и Абу-Грейб , и массового наблюдения . [53]
Юристы Министерства юстиции эпохи Рейгана разработали так называемую теорию унитарной исполнительной власти, расширительную интерпретацию президентской власти, которая направлена на централизацию большего контроля над правительством в Белом доме. Согласно более сильным версиям этого видения, Конгресс не может разрушить контроль президента над федеральной исполнительной властью, например, наделив главу агентства полномочиями принимать определенные решения, даже если президент приказывает агентству принять другое решение, или ограничив способность президента обеспечивать исполнение своих желаний, отстранив любого должностного лица исполнительной власти, включая глав «независимых» агентств, по своему желанию.
...спорная идея, известная как «теория унитарной исполнительной власти»
С точки зрения конституции, теория унитарной исполнительной власти не является какой-то давно устоявшейся доктриной, широко принятой судами и другими политическими деятелями. Отнюдь нет, конституционный статус теории довольно спорен.
вчера Верховный суд резко расширил президентскую власть, он продолжил тенденцию, которая долгое время шла в одном направлении.
Унитарии зацикливаются на формулировке пункта «Наделение полномочиями» Статьи II (в отличие от формулировки в Статьях I и III), утверждая, что президент единолично обладает всей исполнительной властью, что означает, что любая власть, которая носит исполнительный характер, даже если она прямо не указана в Конституции, принадлежит президенту
Статья II напрямую говорит только о выборных должностных лицах, в основном о Президенте и его полномочиях; она описывает эти полномочия в самых кратких терминах. Он наделен, как правило, "исполнительной властью", но то, что это такое во внутреннем контексте, не сразу становится ясно. Оставляя в стороне международные отношения и военную власть - очень большую часть Президентства, но не фокус этого эссе 89 - он имеет следующие полномочия и/или обязанности.
В этой статье предлагается тщательное текстовое прочтение слова "vesting" и изучение его использования и контекста в восемнадцатом веке с первым обзором доступных словарей (с 1637 по 1846 год), колониальных уставов и конституций штатов, Конституционного конвента и дебатов по ратификации. Словари определяют "vesting" в терминах основных прав на земельную собственность, без ссылки на исключительность или неотъемлемость и редко с какой-либо ссылкой на должности или полномочия. Другие юридические документы и цифровые коллекции документов Основателей указывают на диапазон использования, от "полностью наделенного" до "просто наделенного" и "частично наделенного", так что слово "vesting" само по себе будет означать меньшую полноту. Между тем, слова, используемые в Конституции или авторами Конституции для выражения исключительности или неотменяемости (например, «все», «исключительный», «единственный», «один» или «неотменяемый»), отсутствуют в пункте о наделении исполнительной власти. Обычное значение слова «наделение», скорее всего, было простым предоставлением полномочий без обозначения недопустимости законодательных условий, таких как требования уважительной причины для отстранения, что подрывает изначальную основу унитарной теории. С другой стороны, «все» в пункте о наделении законодательной власти может иметь больше юридического смысла для неделегирования.
есть те, кто утверждает, что «единая исполнительная власть» должна иметь эффективный контроль над всеми функциями Статьи II, и в этом случае суперинтендантство, гарантированное пунктом о главнокомандующем, по-видимому, не будет выполнять никакой дополнительной работы в отношении суперинтендантства.
Однако, как показывает эта статья, утверждения унитариев об изначальном значении исполнительной власти в значительной степени необоснованны. Возможность смещения должностных лиц исполнительной власти не была одной из прерогатив британской короны. Более того, король не назначал и не мог сместить всех своих главных должностных лиц, многие из которых занимали свои должности пожизненно или в соответствии с другими формами пребывания в должности и которые действовали независимо от указаний или контроля короля.
Верховный суд в 1935 и 1988 годах подтвердил право Конгресса защищать некоторых должностных лиц исполнительной власти от увольнения без причины. Но после того, как судьи были назначены республиканцами после того, как Рейган пришел к власти, эти прецеденты начали разрушаться.
: Возможно, мне следовало упомянуть часто выдвигаемый аргумент о том, что сохранение унитарной исполнительной власти — даже когда речь идет о полномочиях, выходящих за рамки первоначального значения Конституции — желательно, поскольку это усиливает политическую подотчетность. Даже если это правда, это утверждение касается того, что прагматически желательно, а не текста и первоначального значения Конституции. Но это утверждение сомнительно даже само по себе. Чем больше объем исполнительной власти, тем сложнее рационально невежественным избирателям отслеживать больше, чем малую ее часть. Более того, становится трудно понять, как сопоставить эффективность президента в одной области с тем, что он делает в других (предполагая, что есть различия в качестве, как это часто бывает). Поэтому маловероятно, что сосредоточение широкого спектра полномочий в руках одного человека существенно повысит подотчетность.
«Вот что происходит в авторитарных государствах — есть подобие правовой системы, но она становится бесполезной», — сказала она. «Если это произойдет здесь, это будет крайне тревожно. Мы еще не достигли этого. Но я думаю, что второй срок может нанести значительный ущерб, который может оказаться постоянным, а может и нет».
Одной из причин профессионализации бюрократии в 19 веке было обеспечение государственного корабля достаточным балластом, чтобы он мог продолжать плавать от одной администрации к другой... Тщеславные и тиранические прихоти императора-президента восстанут из руин.
Превращая преданных государственных служащих в простых слуг своего хозяина и отдавая предпочтение президентским желаниям над институциональной экспертизой и независимостью, теория рискует превратить главу исполнительной власти в абсолютного монарха. Более того, расширяя и без того значительные полномочия президента, она грозит нарушить тонкий межветвевой баланс страны, низведя Конгресс и судебную систему до более низкого статуса... Трамп показал нам, что происходит, когда вы поддерживаете использование такой власти с человеком, которого, по-видимому, мало волнует институт, Конституция или демократия Америки. ... Таким образом, Соединенные Штаты могли бы увидеть, как теория унитарной исполнительной власти используется для значительного подрыва основных демократических принципов.
унитарной исполнительной власти обеспечивает видимость законных полномочий для президента с авторитарными наклонностями для участия в ряде антидемократических действий. К тому времени, когда Джордж Буш-младший показал, что унитарная исполнительная власть может оправдать — пытки заключенных, слежку за рядовыми гражданами, игнорирование законов Конгресса, — ученые-конституционалисты уже указывали на президентов как на главную угрозу американской демократии. С ростом правого популизма и избранием Трампа в 2016 году эта угроза усилилась из-за сопутствующей трансформации самой Республиканской партии, когда ее элиты в Вашингтоне и по всей стране поддерживали авторитарное поведение Трампа на посту... Республиканская партия теперь является антидемократической партией, а ее будущие президенты, наделенные полномочиями в соответствии с теорией унитарной исполнительной власти, угрожают основам демократической системы США... Демократы были соучастниками, но республиканцы вывели траекторию за рамки демократии.
реализация того, что критики называют «теорией унитарной исполнительной власти», т. е. передача всех аспектов федерального правительства под контроль президента, — это рецепт авторитаризма и злоупотреблений.
Но американская система становится липкой, когда вы думаете о том, чтобы наделить исполнительной властью одного человека, которого нельзя легко убрать, когда этот человек такой непостоянный и странный, как Трамп. В таких ситуациях структура может начать казаться совершенно безрассудной. Концентрируя власть так, чтобы этот человек приказывал федеральному правительству делать что-то, и делая этого человека исключительно трудным для смещения в течение длительного периода времени, нужно иметь определенную долю уверенности в намерениях и способностях этого человека.
Действительно, частичное разделение исполнительной власти является нормой, а не исключением практически на всех уровнях ненациональных государственных единиц в Соединенных Штатах, которых насчитывается более 80 000. Полномочия, которые в противном случае осуществлял бы губернатор или мэр, часто предоставляются определенному государственному или местному должностному лицу. Часто эти должностные лица избираются напрямую общественностью. В других случаях они избираются законодательным органом; в других случаях они назначаются другим государственным должностным лицом. Эти договоренности являются лишь приближениями к идеалу разделенной исполнительной власти, поскольку в них есть остаточная ответственность или полномочия для политики в исполнительной власти общего назначения ... Среднее количество выборных исполнительных должностей на штат составляло 6,7 в 2002 году ...
«унитарная исполнительная власть» появился в 1980-х годах, но унитарии утверждают, что эта идея восходит к эпохе основания.
Не существует единого канонического описания теории унитарного исполнительного управления, хотя различные ученые дали свои собственные ее характеристики. (См. Calabresi and Yoo (2008), Barilleaux and Kelley (2010), Dodds (2019), Crouch et al. (2020) и Skowronek et al. (2021).)
Концепция «хорошего правительства» согласуется с прочтением пункта «заботиться», в котором президенты обязаны «добросовестно» исполнять постановления суда и законы Конгресса, независимо от их взглядов на их существенные достоинства. Она подкрепляется полномочиями Конгресса по Статье I устанавливать правила и положения, «необходимые и надлежащие» для исполнения его мандатов.
См. CALABRESI & YOO, supra note 1, at 3-4; см. также, например, Neomi Rao, Removal: Necessary and Sufficient for Presidential Control, 65 A LA. L. Rev. 1205, 1225 (2014) (утверждая, что «для адекватного конституционного контроля за исполнением президент должен иметь возможность руководить дискреционными правовыми обязанностями, даже теми, которые возложены на других должностных лиц», и, таким образом, должен иметь возможность отстранять всех должностных лиц исполнительной власти, включая глав независимых агентств); Джон Харрисон, Addition by Subtraction, 92 VA. L. Rev. 1853, 1859–62 (2006) (характеризуя должностных лиц исполнительной власти как «агентов» Президента, которых Президент должен иметь возможность уволить, если они не сохранят его доверия); см. Morrison, 487 US at 724 n.4 (Scalia, J., несогласное мнение) (утверждает, что Президент должен иметь «полномочия увольнять [всех] главных должностных лиц», но что нижестоящие должностные лица могут быть «устранимы по уважительной причине», при условии, что назначившие их должностные лица могут уволить их за «неспособность принять надзор» (выделено)).
Г-н [Джеймс] Уилсон вступил в противопоставление основных пунктов двух планов [т. е. плана Вирджинии и плана Нью-Джерси] ... Они были ... Во главе одного стоит единый исполнительный магистрат, в другом же их множество.
Судья Каган не согласилась с конституционным анализом вместе с тремя другими либеральными судьями. В своем мнении, наполненном резкими, едкими выражениями, судья Каган выразила протест, что в рассуждениях большинства или его единой исполнительной теории разделения властей нет ничего нейтрального. Она систематически утверждала, что "конституционный текст, история и прецедент делают недействительным тезис большинства". Судья Каган даже обвинил большинство в "джерримендеринге" их "выдуманного" правила с целью уничтожить независимую структуру CFPB. Для дела о разделении властей это была самая кровавая драка, какая только может быть.
В 363 случаях президент Буш возражал против положений, которые, по его мнению, могли противоречить конституционным полномочиям президента «контролировать единую исполнительную власть».
Это подписанное заявление показывает в микрокосме, как президент видит разделение властей: президент, в своем взгляде на мир, может толковать ограничения своей власти, такие как те, что содержатся в поправке Маккейна или FISA до нее. И суды вряд ли могут подвергать сомнению его сомнительные «интерпретации», даже если они выпотрошили те самые законы, которые они толкуют: В конце концов, существуют «конституционные ограничения судебной власти», хотя, по-видимому, не на власть исполнительной власти.
По его мнению и мнению его администрации, эта доктрина дает ему право отменять и обходить Конгресс или суды, основываясь на его собственном толковании Конституции. ...
Авторы проекта 2025 построили свои предложения на идее, популярной во времена бывшего президента Рональда Рейгана: «теории унитарной исполнительной власти»... В целом критики, включая экспертов по правовым вопросам и бывших государственных служащих, сосредоточились на цели проекта 2025 по предоставлению исполнительной власти большего количества полномочий, описывая его как предшественника авторитаризма.
«Это полное одобрение теории унитарной исполнительной власти», — заявил профессор права Корнелльского университета Майкл Дорф, имея в виду теорию о том, что Конституция США предоставляет президенту обширный контроль над исполнительной ветвью власти правительства.
...унитарная исполнительная власть становится именно тем, чего больше всего боялись основатели, формулой максимального разрушения. Она склонна навязывать решения по своему усмотрению, маргинализировать инакомыслие и радикализировать оппозицию...Власть, иерархически контролируемая, полностью политизированная и сосредоточенная в исполнительной власти, является конституционным кошмаром и горькой развязкой для осажденной республики.
Мы считаем, что текст, подкрепленный исторической практикой, дает веские основания для, по крайней мере, некоторой формы «единого исполнительного органа» в вооруженных силах, особенно в отношении традиционных функций во время вооруженных конфликтов.
Существуют более слабые версии теории унитарной исполнительной власти, которые не позволяют президенту увольнять каждого агента ФБР, который отказывается присягать на личную верность. Но даже эти более слабые версии потенциально могут дать президентам полномочия манипулировать выборами и вмешиваться в технократические аспекты правительства, которые исторически были удалены от партийной политики, такие как Федеральный резерв... И, конечно же, над всем этим нависает Трамп с его планом заменить большую часть государственной службы лично преданными ему людьми. В худшем случае для либеральной демократии Верховный суд может использовать дело Джаркси, чтобы дать зеленый свет многим из самых авторитарных устремлений Трампа.
Факты Моррисона также подчеркивают, почему независимость прокуроров иногда желательна. Это дело касалось расследования в отношении одного из самых высокопоставленных должностных лиц Министерства юстиции. Рядовой прокурор, как и следовало ожидать, опасался бы профессиональных последствий руководства таким расследованием — по той же причине, по которой я бы не хотел проводить расследование в отношении одного из высших руководителей Vox Media.
Унитарная теория исполнительной власти не только является широко распространенной антиисторической...
Мы, конечно, не утверждаем, что наиболее разумное или даже какое-либо правдоподобное толкование Конституции США устанавливает множественный разделенный исполнитель; но, возможно, это должно