Дела R (Miller) против премьер-министра и Cherry против генерального адвоката Шотландии ([2019] UKSC 41), также известные как Miller II и Miller/Cherry , были совместными знаковыми делами конституционного права о пределах полномочий королевской прерогативы по приостановлению работы парламента Соединенного Королевства . Дело,которое рассматривалось в Верховном суде Соединенного Королевства в сентябре 2019 года, касалось того, был ли законным совет , данный премьер-министром Борисом Джонсоном королеве Елизавете II о том, что следует приостановить работу парламента в преддверии выхода Соединенного Королевства из Европейского союза .
24 сентября 2019 года единогласным решением одиннадцати судей суд постановил, что вопрос подлежит рассмотрению в суде , а совет Джонсона был незаконным; это подтвердило решение Внутренней палаты Сессионного суда в Черри и отменило решение Высокого суда в Миллере . В результате постановление Совета, разрешающее пророгацию, было недействительным и не имело силы , и парламент фактически не был пророгирован.
Пророгация — это политический процесс, в ходе которого парламент Соединенного Королевства приостанавливает свою деятельность после закрытия одной парламентской сессии до государственного открытия парламента через несколько дней. Приостановка работы парламента приводит к прекращению всех парламентских разбирательств, и любой предложенный законопроект , который не был принят до пророгации, должен быть повторно представлен на следующей сессии парламента. [1] Хотя обычно это рутинный процесс, было несколько исторических случаев, когда пророгация была спорной; наиболее примечательной была гражданская война в Англии , которая была вызвана напряженностью между Карлом I , который созывал парламент только для принятия спорных корабельных налогов, и парламентом, который стремился получить больше полномочий для проверки короля, зайдя так далеко, что принял законы, которые предотвратили его собственную пророгацию или роспуск. [2] В конце концов, парламент вступил в войну с Карлом I и впоследствии казнил его за преступление тирании ; его преемник на посту главы государства Оливер Кромвель также имел напряженность с парламентом и в конечном итоге очистил и изгнал « Долгий парламент » в пользу другого . [3]
Похожие современные события в других странах Содружества , которые были весьма спорными, включают в себя перерыв в работе парламента Канады в 2008 году , что помешало премьер-министру Канады Стивену Харперу проиграть вотум недоверия ; [4] конституционный кризис на Шри-Ланке в 2018 году , в котором Верховный суд единогласно постановил, что попытка президента Майтрипалы Сирисены распустить парламент была незаконной и недействительной; и « Отстранение », в ходе которого премьер-министр Австралии Гоф Уитлэм был отстранен от должности генерал-губернатором Джоном Керром , а преемник Уитлэма Малкольм Фрейзер потребовал двойного роспуска парламента перед федеральными выборами , прежде чем контролируемая лейбористами Палата представителей смогла восстановить Уитлэма. [5]
После всеобщих выборов 2017 года правительство во главе с Терезой Мэй объявило, что первая сессия парламента после выборов продлится до 2019 года — обычно парламентские сессии длятся год — чтобы обеспечить более тщательный парламентский контроль над их планами по Brexit . [6] К маю 2019 года сессия стала самой продолжительной со времен Долгого парламента, который проводился около четырех столетий назад. [7] Предпочтительный правительством договор о выходе из Brexit был отклонен трижды в начале 2019 года, что усилило напряженность между оппозиционными политиками, правительством и сторонниками « Brexit без сделки »; впоследствии Brexit был отложен до 31 октября 2019 года, и Мэй ушла с поста лидера Консервативной партии . [4] На следующих выборах лидера партии Мэй сменил Борис Джонсон , [4] чья предвыборная команда выдвинула возможность отсрочки, чтобы добиться Brexit без сделки, несмотря на то, что парламент подавляющим большинством отверг это предложение. [8]
Дальнейшие предположения о том, что парламент может быть отложен, привели к тому, что оппозиционные депутаты успешно внесли поправки в законопроект о Северной Ирландии (формирование исполнительной власти и т. д.), чтобы сделать отсрочку в конце октября функционально невозможной, потребовав от правительства отчитаться перед парламентом о своих усилиях по восстановлению Ассамблеи Северной Ирландии , которую парламент затем будет заседать — даже во время отсрочки — для дебатов. [9] В конце июля недавно назначенный лидер Палаты общин Джейкоб Риз-Могг заявил, что правительство рассматривает отсрочку в политических целях как «архаичный механизм», который не будет использоваться. [10] Несмотря на это, Джонсон все еще планировал отложить парламент и в середине августа обратился за юридической консультацией к своему генеральному прокурору Джеффри Коксу по этому поводу. [11]
28 августа 2019 года Джейкоб Рис-Могг в роли лорда-председателя Совета созвал небольшое заседание Тайного совета с королевой, пока она находилась в резиденции в замке Балморал . [a] Королева дала свое согласие на пророгацию, которая должна была начаться между 9 и 12 сентября и закончиться государственным открытием парламента 14 октября. [13] Церемония пророгации в парламенте состоялась рано утром 10 сентября 2019 года на фоне напряженных сцен в Палате общин — ее спикер Джон Беркоу назвал такую длительную пророгацию «актом исполнительного указа» — и бойкота оппозиции церемонии в Палате лордов . [14] Объявление о пророгации привело к немедленному подаче двух дел — одного в Англии Джиной Миллер и одного в Северной Ирландии Рэймондом МакКордом — и к тому, что заявители по третьему делу в Шотландии, возглавляемому Джоанной Черри, попросили ускорить рассмотрение их дела. [15]
Джина Миллер (которая ранее победила правительство в деле об использовании королевской прерогативы в деле Р. (Миллер) против Государственного секретаря по выходу из Европейского Союза ) в конце августа, после объявления правительством о перерыве, подала срочное ходатайство о судебном пересмотре использования прерогативных полномочий в Высокий суд правосудия Англии и Уэльса в Лондоне. [16] Ее ходатайство в Высокий суд фактически рассматривалось Окружным судом , в состав которого входили лорд Бернетт ( Лорд-главный судья Англии и Уэльса ), сэр Теренс Этертон ( Хозяин свитков ) и дама Виктория Шарп , DBE, ( Президент Отделения королевской скамьи ), трое старших судей, которые обычно заседают в Апелляционном суде . [17] Активист по правам жертв Рэймонд МакКорд подал ходатайство в Высокий суд Северной Ирландии в Белфасте , в котором утверждалось о нарушениях Соглашения Страстной пятницы . [15] Оба дела были отклонены как не подлежащие рассмотрению в суде : трое судей Высокого суда правосудия Англии и Уэльса единогласно отклонили дело Миллера 6 сентября; [18] в то время как Высокий суд Северной Ирландии не рассматривал аспекты дела МакКорда, связанные с пророгацией, в своем решении от 12 сентября, поскольку это уже было «центральным элементом» английских и шотландских дел. [19]
В конце июля 2019 года группа из 78 парламентариев во главе с представителем юстиции Шотландской национальной партии (ШНП) Джоанной Черри и адвокатом Джолионом Моэмом подала заявление о судебном пересмотре во Внешнюю палату Шотландии, высший суд Сессионного суда в Эдинбурге . [b] Заявление было подано в суд Шотландии, поскольку он заседал летом — в отличие от своего английского аналога — и было сделано в ожидании публичного разворота по этому вопросу со стороны правительства. [20] Истцы добивались постановления о том, что отсрочка с целью избежать парламентского контроля будет неконституционной и незаконной. [21] Правительство утверждало, что петиция была «гипотетической и преждевременной» и «что не было никаких обоснованных или даже гипотетических опасений» того, что правительство намеревалось посоветовать королеве приостановить работу парламента, чтобы предотвратить парламентское рассмотрение своих планов по Brexit, и подтвердило это утверждение 23 августа и 27 августа. [22] Когда 28 августа было объявлено о приостановке работы, слушание по делу Черри было ускорено до следующей недели, и заявители подали ходатайство о временном запрете ; два дня спустя лорд Доэрти отклонил ходатайство, поскольку он не был убежден, что в этом есть «убедительная необходимость». [23]
Во время слушаний в Сессионном суде 3 сентября суд заслушал доказательства того, что Джонсон одобрил переговоры с Дворцом 15 августа 2019 года, подписав рукописную записку своему специальному советнику Никки да Коста и Доминику Каммингсу , и высказал замечания о том, что короткое заседание парламента в сентябре было «бредом», призванным показать, что депутаты «зарабатывают себе на хлеб». Эйдан О'Нил , представлявший истцов в Сессионном суде, утверждал, что это доказывает, что правительство ввело суд в заблуждение, когда они описали вопрос о пророгации как академический. [24]
4 сентября Доэрти постановил в первой инстанции, что вопрос не подлежит рассмотрению в суде; дело было немедленно передано в палату Внутреннего суда Сессии. [25] 11 сентября апелляционная коллегия из трех судей Сессии, состоящая из лордов Карлоуэя ( лорд-президент ), Броди и Драммонда Янга , единогласно признала пророгацию незаконной. Суд постановил, что Джонсон руководствовался «ненадлежащей целью помешать работе парламента» и фактически «ввел королеву в заблуждение», и в результате объявил королевскую прокламацию «недействительной и не имеющей силы», но не предложил обязательного средства правовой защиты для этого. [26]
Три апелляционных судьи Внутренней палаты Сессионного суда отметили, что О'Нил сделал «интересные и волнующие» замечания о шотландской традиции привлечения Короны к ответственности; судьи заявили, что О'Нил «фактически не выявил никаких существенных различий между применимым шотландским законодательством и соответствующим английским законодательством», и его аргумент «ломает открытую дверь». [27]
Чтобы разрешить фундаментальные разногласия между высшими судами Англии и Уэльса и Шотландии, оба дела Миллера и Черри были обжалованы в Верховном суде Соединенного Королевства ; первый пропустил Апелляционный суд в качестве « чехарды апелляции ». [26] [c] Верховный суд начал трехдневные экстренные слушания для рассмотрения апелляций 17 сентября 2019 года. В связи со значимостью дела, на слушании апелляции присутствовало максимум одиннадцать из двенадцати судей Верховного суда, [28] а лорд Бриггс не заседал, чтобы обеспечить нечетное число судей. Это дело было всего лишь вторым делом, рассмотренным одиннадцатью судьями в истории Верховного суда; первым было дело Р. (Миллер) против Государственного секретаря по выходу из Европейского союза (2017), которое вынесло вердикт 8–3 о том, что королевская прерогатива не может быть использована для ссылки на статью 50 Договора о Европейском союзе . Суд разрешил шести вступившим в дело сторонам выступить с заявлениями в ходе слушания: Рэймонду МакКорду, чье дело не слушалось вместе с Миллером и Черри; лорду-адвокату Шотландии Джеймсу Вольфу; генеральному прокурору Уэльса Джереми Майлзу ; бывшему премьер-министру Джону Мейджору ; теневому генеральному прокурору Шами Чакрабарти ; и The Public Law Project . [29]
В первый день слушаний были заслушаны заявления от сторон, оспаривающих каждое дело в суде низшей инстанции. Генеральный адвокат Шотландии лорд Кин утверждал , что правительство имело право приостанавливать работу парламента в политических целях, как это сделал Клемент Эттли в 1948 году, когда он созвал короткую формальную сессию парламента, чтобы ускорить принятие Закона о парламенте 1949 года , и что у парламента были достаточные средства для предотвращения приостановки работы, если он не хотел приостанавливать работу. Он также утверждал, что, объявив приостановку работы недействительной , Сессионный суд вынес решение вне своей юрисдикции. На вопрос суда, приостановит ли Джонсон работу парламента во второй раз, Кин не ответил. Лорд Панник , который ответил от имени Миллера, утверждал, что существуют «веские доказательства» того, что цель приостановки работы парламента заключалась в том, чтобы не дать депутатам «сорвать» планы правительства по Brexit, и что суд имел право и обязан выносить вердикты о верховенстве закона . [30]
На второй день были заслушаны победители в каждом деле суда низшей инстанции; правительство, представленное Джеймсом Иди , утверждало, что пророгация является «устоявшейся конституционной функцией, осуществляемой исполнительной властью», и что решения о пророгации являются вопросами «высокой политики». Иди утверждал, что в отсутствие законодательства, регулирующего полномочия пророгации, судебной системе не следует «разрабатывать набор правил» для оценки пророгации; когда судьи спросили его, как пророгация совместима с парламентским суверенитетом , он ответил, что пророгация всегда имела эффект временной приостановки парламентского контроля, и парламентарии могли продолжать проверять правительство после возобновления работы парламента. Иди также спросили, почему не было подписанного свидетельского заявления, свидетельствующего о причинах пророгации. О'Нил, представлявший тяжущихся из Cherry , утверждал, что решение о пророгации было «принято недобросовестно» и «с ненадлежащей целью» и что мнение Сессионного суда предлагало постороннюю точку зрения «в 400 милях от Вестминстера» по этому поводу. О'Нил согласился с Иди, что было бы неуместно, если бы Суд создавал такие правила, но утверждал, что, тем не менее, это «компетенция судов» решать, является ли пророгация конституционной. [31]
В последний день слушаний выступили и другие заинтересованные стороны: бывший генеральный солиситор Мейджора лорд Гарнье утверждал, что отсрочка была «мотивирована желанием не допустить вмешательства парламента в политику премьер-министра в тот период»; шотландское правительство , которое представлял лорд-адвокат, утверждало, что отсрочка имела «глубоко навязчивый эффект» на парламент; адвокат МакКорда Ронан Лавери утверждал, что отсрочка была разработана для того, чтобы «замедлить время» и форсировать Brexit без соглашения, что, в свою очередь, приведет к контролю на границе с Ирландией ; а в письменном представлении теневой генеральный прокурор Шами Чакрабарти заявил, что если полномочия по отсрочке не будут ограничены, парламент будет «лишен» возможности «выполнять свою конституционную функцию». Слушание завершилось тем, что правительство и заявители подвели итоги своих аргументов: Кин повторил аргумент о том, что суды конституционно «не имеют достаточных полномочий» для принятия решений по вопросам высокой политики; а Панник потребовал, чтобы суд вынес заявление о том, что пророгация является незаконной, и в результате парламент должен быть отозван. [32]
Для целей настоящего дела, следовательно, соответствующее ограничение полномочий на пророгацию может быть выражено следующим образом: решение о пророгации парламента (или совет монарху пророгировать парламент) будет незаконным, если пророгация имеет следствием нарушение или предотвращение, без разумного обоснования, способности парламента выполнять свои конституционные функции как законодательного органа и как органа, ответственного за надзор за исполнительной властью. В такой ситуации суд вмешается, если следствие достаточно серьезно, чтобы оправдать такой исключительный курс.
R (по заявлению Миллера) против Премьер-министра; Черри и другие против Генерального адвоката Шотландии [2019] UKSC 41, пункт 50 (24 сентября 2019 г.)
24 сентября коллегия из одиннадцати судей Верховного суда единогласно постановила, что прерогативная власть пророгации подлежит рассмотрению в суде , а продолжающаяся пророгация парламента является как незаконной, так и недействительной. Суд использовал трехсторонний тест при определении дела: [33]
Суд установил, что правительство не предоставило обоснования для такой отсрочки; правительство предоставило только меморандум Никки да Кошты в качестве доказательства, который оправдывал только государственное открытие 14 октября, а не дату отсрочки. Суд также установил, что правительство не предоставило обоснования для пятинедельной отсрочки, когда обычный период подготовки к государственному открытию составлял от четырех до шести дней, и что меморандум да Кошты не учитывал, как можно было бы запланировать необходимую проверку любого соглашения о выходе в соответствии с положениями Закона о выходе из Европейского союза 2018 года . [33]
В результате суд был «обязан прийти к выводу», что совет о пророгации был незаконным, поскольку он нарушал конституционные функции парламента. Суд не согласился с утверждением правительства о том, что пророгация не может быть оспорена в соответствии с Биллем о правах 1689 года как «процедура парламента»; он постановил, что противоположное утверждение — что пророгация навязывается и, таким образом, не может быть обсуждена парламентом, и прекращает парламентскую деятельность, защищенную Биллем о правах, — было правильным толкованием закона. Следовательно, суд согласился с Внутренней палатой Сессионного суда, что полученная пророгация была недействительной и не имела силы , и отменил соответствующий Приказ в Совете , что означало, что эффект королевского прокламации о пророгации имел юридическую силу «чистого листа бумаги». В результате суд постановил, что «Парламент не был пророгирован», и вернул парламент 2017–2019 годов в состояние на сессии. [33]
Решение суда имеет важное значение для его рассмотрения принципа возможности рассмотрения в суде, его толкования элементов британской конституции и его потенциальных последствий для разделения властей . В статье Financial Times, опубликованной на следующий день после решения суда, Кэтрин Барнард , профессор европейского права в Кембриджском университете , назвала его «решением огромной важности с серьезными последствиями для нашей системы правления», в котором суд вынес постановление, чтобы остановить конституционных игроков, «которые не играют по правилам». Конституционный историк Вернон Богданор , профессор Королевского колледжа в Лондоне, сказал, что решение суда подтвердило парламентский суверенитет. [34] Профессор Кембриджа Марк Эллиотт, бывший юридический советник Конституционного комитета Палаты лордов , описал решение как «ортодоксальное применение конституционного принципа» и правовую веху для преобразования принципа парламентского суверенитета в «жесткие и новые ограничения исполнительной власти». [35]
Напротив, Ричард Экинс , доцент права Оксфордского университета , назвал это «поразительным решением», которое было «серьезно ошибочным», и что суд продемонстрировал «явную потерю веры в политический процесс», когда вынес решение в области, которую он и многие другие юристы ранее считали неподсудной ему. [34] Экинс призвал отменить это решение законом, чтобы защитить парламентский суверенитет. [36]
В том же ключе Джон Финнис , почетный профессор права и правовой философии Оксфордского университета, считал, что Верховный суд «вторгся» в политику, назвав решение «исторической ошибкой» и «злоупотреблением судебной властью». По словам Финниса, пророгация регулируется конвенциями, а не правом, подлежащим рассмотрению в суде, поэтому вопросы пророгации должны решаться самим парламентом, и суд не имеет в них никакого права голоса. [37]
Спикеры Палаты лордов и Палаты общин заявили, что постановление отменило королевское согласие на Закон о парламентских зданиях (реставрация и обновление) 2019 года, королевское согласие на который было выражено во время церемонии пророгации, и поэтому королевское согласие должно было быть выражено повторно. [38] Юань И Чжу, оплачиваемый преподаватель политологии в Пембрук-колледже, Оксфорд , утверждал, что это было недоразумение парламентских властей из-за двусмысленности в решении, иронически подразумевая суверенитет парламента вопреки статье IX Билля о правах 1689 года и правилу зарегистрированного законопроекта; Чжу предложил принять краткий законопроект, чтобы «восстановить парламентский суверенитет и минимизировать риск его подрыва» судебной системой. [39]
В своих показаниях Комитету по конституции Палаты лордов Джунад Али — редактор книги «Федеральная конституция для федеральной Британии» — утверждал, что в результате Закона о фиксированном сроке полномочий парламента 2011 года исполнительная власть не смогла распустить парламент и, таким образом, прибегла к пророгации. Он отметил, что существует явное заблуждение относительно состава парламента: «В соответствии с принципами парламентского суверенитета основополагающим является то, что палата законодательного органа не является суверенной, вместо этого суверенной является королева в парламенте». [40] Али повторил аргумент, который он привел до вынесения решения в политическом блоге Оксфордского университета , что вместо роспуска и пророгации будущие премьер-министры могут попросить суверена отказать в королевском одобрении любого законопроекта до тех пор, пока Палата общин не согласится назначить досрочные всеобщие выборы, что, по его мнению, вероятно, вызовет гораздо большее общественное возмущение, чем пророгация. Али сослался на аргумент А. В. Дайси о том, что там, где парламент является суверенным, роспуск необходим как для безопасности, так и для гармонии между правительством и парламентом, и пришел к выводу, что: «Как это ни парадоксально, в своем стремлении контролировать свою собственную судьбу Палата общин может добиться противоположного». [41]
Роберт Блэкберн , профессор конституционного права в Королевском колледже Лондона , утверждал в другом представлении тому же комитету, что отмена или реформа Закона о фиксированном сроке полномочий парламента 2011 года потенциально предоставит удобную возможность для того, чтобы пророгация стала предметом голосования в обеих палатах парламента по предложению, внесенному правительством, но не рассматривал потенциальное влияние на прерогативу королевского согласия. [42] Роберт Крейг из Бристольского университета также утверждал, что полномочия в британской конституции объединены, и что «FtPA нарушил этот тонкий баланс». Крейг утверждал, что Закон должен быть соответственно отменен и заменен, и выступал против законодательства, делающего нормы в парламентской системе более жесткими, сравнивая такие попытки с «попыткой лопнуть воздушный шар на полпути». [43]
Закон о досрочных парламентских всеобщих выборах 2019 года получил королевское одобрение 31 октября 2019 года, чтобы обойти необходимость большинства в две трети для досрочных парламентских всеобщих выборов. На всеобщих выборах в Соединенном Королевстве 2019 года Консервативная партия получила абсолютное большинство. Предвыборный манифест Консервативной партии содержал обещание реформировать судебный надзор таким образом, чтобы он «не использовался для ведения политики другими способами». В речи королевы после выборов также было объявлено о намерении правительства выполнить свое обязательство по манифесту об отмене Закона о фиксированном сроке полномочий парламентов . [44]
В заявлении, переданном лично журналистам на Колледж-Грин — недалеко от парламента и места заседаний Верховного суда в Миддлсексской ратуше — спикер Палаты общин Джон Беркоу объявил, что парламент заседает на следующий день с 11:30 утра . Вопросы премьер-министра не были запланированы на его обычное время в полдень в среду, но Беркоу сказал, что он разрешит заслушать срочные вопросы и заявления о проведении экстренных дебатов. [45] Борис Джонсон, который находился в Нью-Йорке, чтобы выступить с речью перед Генеральной Ассамблеей Организации Объединенных Наций , перенес свою речь с утра 25 сентября на вечер 24 сентября, чтобы иметь возможность вернуться в Великобританию вовремя к парламентскому заседанию. Джонсон сказал, что он «категорически не согласен» с решением, но правительство будет «уважать судебный процесс» и не будет препятствовать проведению заседания парламента; он также заявил о своем предпочтении новой парламентской сессии и речи королевы после законной пророгации. [46]
После вынесения решения Джонсон подвергся критике со стороны лидеров оппозиции: лидер лейбористов Джереми Корбин выступил с программной речью на конференции и призвал Джонсона «обдумать свою позицию и стать премьер-министром с самым коротким сроком полномочий за всю историю»; лидер ШНП Никола Стерджен потребовала отставки Джонсона и призвала парламент внести вотум недоверия, если он не уйдет в отставку; лидер либеральных демократов Джо Суинсон заявила, что Джонсон «не подходит на должность премьер-министра»; а лидер партии Brexit Найджел Фарадж назвал пророгацию «худшим политическим решением из когда-либо существовавших» и призвал Джонсона уволить своего советника Доминика Каммингса за предложение этого плана. [45]
Первым пунктом дебатов в парламенте был срочный вопрос Черри генеральному прокурору Джеффри Коксу . Черри настоятельно просил Кокса опубликовать юридические советы, которые он дал Джонсону по вопросу о пророгации, чтобы избежать того, чтобы его называли козлом отпущения за это дело; Кокс ответил, что он рассмотрит, будет ли их публикация в интересах общественности. Он защищал советы, которые он дал Джонсону по поводу конституционности пророгации, как «добросовестные», и что другие старшие юристы и суды низшей инстанции согласились с аргументами правительства. Кокс также повторил заявление Джонсона от предыдущего дня о том, что правительство приняло решение, и осудил комментарии, которые нападали на независимость судебной системы ; в частности, он не согласился с описанием решения Джейкобом Риз-Моггом как «конституционного переворота» и сказал, что мотивы судебной системы не подлежат сомнению. [47]
Закон о роспуске и созыве парламента 2022 года не позволит судам в будущем ставить под сомнение осуществление королевской прерогативы по роспуску парламента, хотя и не повлияет на возможность судов ставить под сомнение будущую пророгацию. [48]
