Конституционный конвент проходил в Филадельфии с 25 мая по 17 сентября 1787 года. [1] Хотя конвент был призван пересмотреть лигу штатов и первую систему правления в соответствии со Статьями Конфедерации , [2] изначально многие его сторонники, главными из которых были Джеймс Мэдисон из Вирджинии и Александр Гамильтон из Нью-Йорка, намеревались создать новую структуру правления, а не исправить существующую. Делегаты избрали Джорджа Вашингтона из Вирджинии, бывшего командующего Континентальной армией в конце Американской войны за независимость (1775–1783) и сторонника более сильного национального правительства, президентом конвента. Результатом конвента стало создание Конституции Соединенных Штатов , что поставило конвент в ряд самых значимых событий в американской истории .
Съезд состоялся в старом здании Пенсильванского государственного дома, теперь известном как Зал Независимости , в Филадельфии . В то время съезд не назывался конституционным съездом . В то время он был известен как Федеральный съезд , [3] Филадельфийский съезд , [3] или Большой съезд в Филадельфии . [4] [5] Большинство делегатов также не собирались разрабатывать новую конституцию. Многие предполагали, что целью съезда было обсуждение и составление проектов улучшений существующих Статей Конфедерации , и не согласились бы участвовать в противном случае. Однако после начала съезда большинство делегатов — хотя и не все — пришли к общему согласию, что целью будет новая система правления, а не просто пересмотренная версия Статей Конфедерации.
Было предложено и обсуждено несколько общих планов, наиболее примечательными из которых являются Вирджинский план Мэдисона и Нью-Джерсийский план Уильяма Патерсона . Вирджинский план был выбран в качестве основы для нового правительства, и делегаты быстро достигли консенсуса по общему проекту федерального правительства, которое имеет три ветви ( законодательную , исполнительную и судебную ) вместе с основной ролью каждой ветви. Однако разногласия по поводу конкретной структуры и полномочий ветвей власти задержали прогресс на несколько недель и поставили под угрозу успех съезда. Наиболее спорные споры касались законодательного органа, в частности состава и процедур выборов в Сенат как верхнюю законодательную палату двухпалатного Конгресса , а также того, должно ли пропорциональное представительство определяться географией штата или его населением. Роль исполнительной власти также была предметом горячих споров, включая ключевые вопросы о том, следует ли разделить исполнительную власть между тремя людьми или наделить властью одного главного исполнительного директора, который будет называться президентом; как будет избираться президент; продолжительность президентского срока и количество допустимых сроков; какие правонарушения должны подлежать импичменту; и должны ли судьи избираться законодательным или исполнительным органом. Наконец, рабство также было спорным вопросом, делегаты обсуждали включение пункта о беглых рабах; следует ли разрешить отмену работорговли; и следует ли учитывать рабов в пропорциональном представительстве. Большая часть времени во время съезда была потрачена на решение этих вопросов.
Прогресс был медленным до середины июля, когда Коннектикутский компромисс разрешил достаточно давних споров для проекта, написанного Комитетом по деталям, чтобы получить одобрение. Хотя в течение следующих недель было сделано больше изменений и компромиссов, большую часть этого проекта можно найти в окончательной версии Конституции. После того, как было обсуждено и решено еще несколько вопросов, Комитет по стилю выпустил окончательную версию в начале сентября. Она была принята делегатами, написана на пергаменте Якобом Шаллусом с гравировкой для печати и подписана 39 из 55 делегатов 17 сентября 1787 года. Завершенная предлагаемая Конституция была напечатана в нескольких экземплярах для обзора, что положило начало дебатам и процессу ратификации . Вскоре после этого она была также напечатана в газетах для общественного обзора.
Во время Американской революции 13 американских штатов заменили свои колониальные правительства республиканскими конституциями , основанными на принципе разделения властей , организовав правительство в законодательную , исполнительную и судебную ветви. Эти революционные конституции одобрили верховенство законодательной власти , передав большую часть власти законодательному органу, который считался наиболее представительным для народа, включая власть, традиционно считавшуюся принадлежащей исполнительной и судебной ветвям власти. Губернаторы штатов не имели значительных полномочий, а суды и судьи штатов в то время находились под контролем законодательной ветви власти. [6]
Второй Континентальный Конгресс принял Декларацию независимости в 1776 году, и 13 штатов создали постоянный альянс для координации американских усилий по победе в Войне за независимость . Этот альянс, Соединенные Штаты, управлялся в соответствии со Статьями Конфедерации , которые были скорее договором между независимыми странами, чем национальной конституцией. [7] Статьи были приняты Вторым Континентальным Конгрессом в 1777 году, но не ратифицированы всеми штатами до 1781 года. [8]
Согласно Статьям, Соединенные Штаты по сути являлись федерацией независимых республик, причем Статьи гарантировали суверенитет и независимость штатов. Конфедерация управлялась Конгрессом Конфедерации , однопалатным законодательным органом, члены которого избирались законодательными собраниями штатов, и где каждый штат имел право на один голос. [9] Полномочия Конгресса были ограничены ведением войны и управлением иностранными делами. Он не мог взимать налоги или тарифы, мог только запрашивать деньги у штатов и не мог заставлять штаты-правонарушители платить. [10] Поскольку Статьи могли быть изменены только единогласным голосованием штатов, каждый штат имел фактическое право вето на любые предлагаемые изменения. [11] Для принятия Конгрессом важных законов, таких как объявление войны, заключение договоров или заимствование денег, требовалось супербольшинство (девять из тринадцати делегаций штатов) . [12] В Конфедерации не было исполнительной или судебной власти, что означало, что у правительства Конфедерации не было эффективных средств для обеспечения соблюдения собственных законов и договоров в случае несоблюдения их штатами. [13] Вскоре почти всем стало очевидно, что правительство Конфедерации в том виде, в котором оно было изначально организовано, было неадекватным для решения различных проблем, с которыми сталкивались Соединенные Штаты. [11]
После того, как решающая задача победы в войне была выполнена, штаты начали заботиться о своих собственных интересах, а не об интересах страны. К середине 1780-х годов штаты отказывались предоставлять Конгрессу финансирование, что означало, что правительство не могло выплачивать проценты по своему внешнему долгу, платить солдатам, размещенным вдоль реки Огайо, или защищать американские права на судоходство по реке Миссисипи от испанского вмешательства. [14] В 1782 году Род-Айленд наложил вето на поправку, которая позволила бы Конгрессу взимать налоги с импорта для погашения федеральных долгов. Вторая попытка одобрить федеральный налог была предпринята в 1785 году; однако на этот раз не одобрил Нью-Йорк. [15]
Конгресс Конфедерации также не имел полномочий регулировать внешнюю и межгосударственную торговлю. Великобритания, Франция и Испания наложили ограничения на американские суда и продукты, в то время как США не смогли координировать ответную торговую политику. Когда Массачусетс и Пенсильвания установили взаимные пошлины на британскую торговлю, соседние штаты, такие как Коннектикут и Делавэр, создали свободные порты , чтобы получить экономическое преимущество. Некоторые штаты даже начали применять таможенные пошлины против торговли соседних штатов. [16] В 1784 году Конгресс предложил поправку, чтобы предоставить ему полномочия по внешней торговле; однако она не получила единогласного одобрения штатов. [17]
Многие американцы из высшего класса жаловались на то, что конституции штатов были слишком демократичны, и в результате законодатели были больше озабочены сохранением народного одобрения, чем тем, что было лучше для страны. Наиболее ярким примером было то, как законодательные органы штатов реагировали на призывы к экономической помощи. Многие люди были не в состоянии платить налоги и долги из-за послевоенной экономической депрессии, которая усугублялась дефицитом золотых и серебряных монет. Штаты отреагировали выпуском бумажных денег , которые часто обесценивались , и облегчением отсрочки налоговых и долговых платежей. Эта политика благоприятствовала должникам за счет кредиторов, и было предложено предоставить Конгрессу полномочия для предотвращения таких популистских законов. [18]
Когда правительство Массачусетса отказалось принять аналогичное законодательство о помощи, сельские фермеры прибегли к насилию в восстании Шейса (1786–1787). Это восстание возглавил бывший капитан войны за независимость Дэниел Шейс , мелкий фермер с налоговыми долгами, который никогда не получал оплату за свою службу в Континентальной армии . Массачусетсу потребовались месяцы, чтобы подавить восстание, и некоторые хотели федеральную армию, которая была бы в состоянии подавить такие восстания. [19]
Эти и другие вопросы сильно беспокоили многих Основателей , поскольку Союз в том виде, в котором он существовал до этого момента, находился под угрозой распада. [20] [21] В сентябре 1786 года делегаты из пяти штатов встретились на съезде в Аннаполисе и пригласили все штаты на более крупный съезд, который должен был состояться в Филадельфии в 1787 году. 21 февраля 1787 года Конгресс Конфедерации одобрил этот съезд «с единственной и явной целью пересмотра Статей Конфедерации». [22] Конгресс одобрил съезд только на том основании, что он подготовит отчет, на основании которого можно будет внести и ратифицировать необходимые изменения в Статьи. Род-Айленд был единственным штатом, который отказался направить делегатов, и он был последним штатом, ратифицировавшим Конституцию в мае 1790 года. [23]
Первоначально планировалось, что съезд начнется 14 мая, но его пришлось отложить, так как в тот день присутствовало очень мало избранных делегатов из-за трудностей с поездками в конце 18 века. 14 мая присутствовали только делегаты из Вирджинии и Пенсильвании. [24] Только 25 мая был обеспечен кворум из семи штатов, и съезд смог начаться в здании Палаты представителей Пенсильвании . [24] Делегаты из Нью-Гэмпшира не присоединялись к съезду до 23 июля, то есть более чем на полпути к его проведению. [25]
Среди первых действий, предпринятых Конвентом, был выбор председательствующего должностного лица, единогласно избравшего Джорджа Вашингтона президентом конвента. [26] Затем конвент принял правила, разработанные комитетом, членами которого были Джордж Уайт (председатель), Чарльз Пинкни и Александр Гамильтон . [27] Каждая делегация штата получила один голос либо за, либо против предложения в соответствии с мнением большинства делегатов штата. [28] Это правило увеличило полномочия меньших штатов. [29]
Когда делегаты штата разделялись поровну по предложению, штат не голосовал. На протяжении всего съезда делегаты регулярно приходили и уходили. В обычный день присутствовало всего 30-40 делегатов, и у каждого штата были свои требования к кворуму. Мэриленд и Коннектикут позволяли голосовать одному делегату. Нью-Йорк требовал присутствия всех трех своих делегатов. Если присутствовало слишком мало делегатов штата, штат не голосовал. После того, как двое из трех делегатов Нью-Йорка, Джон Лансинг-младший и Роберт Йейтс , покинули съезд 10 июля, не намереваясь возвращаться, Нью-Йорк не смог голосовать ни по каким дальнейшим предложениям, хотя Александр Гамильтон продолжал иногда выступать во время дебатов. [30] [28] [29]
Правила позволяли делегатам требовать пересмотра любого ранее принятого решения. Это позволяло делегатам проводить предварительные голосования , чтобы оценить силу спорных предложений и изменить свое мнение, работая над достижением консенсуса. [31] Также было решено, что обсуждения и голосования будут храниться в тайне до завершения собрания. [32] Несмотря на изнуряющую летнюю жару, окна зала заседаний были заколочены гвоздями, чтобы сохранить ход заседания в тайне от общественности. [33] Хотя Уильям Джексон был избран секретарем, его записи были краткими и содержали очень мало подробностей. Записи Мэдисона о дебатах в Федеральном съезде 1787 года остаются наиболее полной записью съезда, наряду с записями, которые вел Йейтс до середины июля. [34] [35] Из-за обещания хранить тайну отчет Мэдисона был опубликован только после его смерти в 1836 году, в то время как заметки Йейтса о первых двух месяцах съезда были опубликованы в 1821 году. [36] [37]
Джеймс Мэдисон из Вирджинии прибыл в Филадельфию на одиннадцать дней раньше и решил определить повестку дня съезда. [38] Перед съездом Мэдисон изучал республики и конфедерации на протяжении всей истории, такие как Древняя Греция и современная Швейцария. [39] В апреле 1787 года он составил документ под названием «Пороки политической системы Соединенных Штатов», в котором систематически оценивал американскую политическую систему и предлагал решения для ее слабых сторон. [40] Благодаря его предварительной подготовке проект Мэдисона по пересмотру конституции стал отправной точкой для обсуждений съезда. [41]
Мэдисон считал, что решение проблем Америки можно найти в сильном центральном правительстве. [39] Конгрессу нужны были полномочия по обязательному налогообложению, а также полномочия по регулированию внешней и межгосударственной торговли. [38] Чтобы предотвратить вмешательство штатов в полномочия федерального правительства, Мэдисон считал, что должен быть способ обеспечить федеральное превосходство, например, явное право Конгресса применять силу против несогласных штатов и создание федеральной судебной системы. Мэдисон также считал, что метод представительства в Конгрессе должен был измениться. Поскольку по плану Мэдисона Конгресс будет осуществлять власть над гражданами напрямую, а не просто через штаты, представительство должно быть распределено по численности населения, при этом более густонаселенные штаты будут иметь больше голосов в Конгрессе. [42]
Мэдисон также был обеспокоен предотвращением тирании большинства . Правительство должно было быть нейтральным по отношению к различным фракциям или группам интересов, которые разделяли общество — кредиторы и должники, богатые и бедные, или фермеры, торговцы и производители. Мэдисон считал, что одна фракция могла бы легче контролировать правительство в пределах штата, но ей было бы сложнее доминировать над национальным правительством, состоящим из множества различных групп интересов. Правительство могло бы быть спроектировано так, чтобы еще больше изолировать должностных лиц от давления фракции большинства. Мэдисон считал, что для защиты как национальной власти, так и прав меньшинства Конгрессу должно быть предоставлено право вето на законы штата. [43]
Ожидая официального начала съезда, Мэдисон набросал свое первоначальное предложение, которое стало известно как План Вирджинии и отражало его взгляды как убежденного националиста . Делегаты Вирджинии и Пенсильвании согласились с планом Мэдисона и сформировали то, что стало преобладающей коалицией в съезде. [44] План был смоделирован по образцу правительств штатов и был написан в форме пятнадцати резолюций, излагающих основные принципы. В нем отсутствовала система сдержек и противовесов , которая стала бы центральной в Конституции США. [45] Он призывал к верховному национальному правительству и был радикальным отходом от Статей Конфедерации. [46] 29 мая Эдмунд Рэндольф , губернатор Вирджинии, представил План Вирджинии на съезде. [47]
В тот же день Чарльз Пинкни из Южной Каролины представил свой собственный план, который также значительно увеличил полномочия национального правительства; однако сторонники Вирджинского плана добились того, что именно он, а не план Пинкни, получил наибольшее внимание. [48] Многие идеи Пинкни появились в окончательном проекте Конституции. Его план предусматривал двухпалатный законодательный орган, состоящий из Палаты делегатов и Сената. Всенародно избранная Палата должна была избирать сенаторов, которые будут служить в течение четырехлетнего срока и представлять один из четырех регионов. Национальный законодательный орган будет иметь право вето на законы штата. Законодательный орган будет избирать главного исполнительного директора, называемого президентом. Президент и его кабинет будут иметь право вето на законодательство. План также включал национальную судебную систему. [49]
30 мая Конвент по просьбе губернатора Морриса согласился , «что должно быть создано национальное правительство, состоящее из верховной законодательной, исполнительной и судебной власти». [50] Это был первый шаг конвента к выходу за рамки своего мандата, чтобы просто внести поправки в Статьи Конфедерации и вместо этого создать совершенно новое правительство. [51] Как только конвент согласился с идеей верховного национального правительства, он начал обсуждать отдельные части Плана Вирджинии.
План Вирджинии предусматривал замену однопалатного Конгресса Конфедерации двухпалатным Конгрессом. Это был бы действительно национальный законодательный орган с полномочиями принимать законы «во всех случаях, в которых отдельные штаты некомпетентны». [52] Он также мог бы налагать вето на законы штатов. Представительство в обеих палатах Конгресса распределялось бы в соответствии либо с квотами взносов (богатство штата, отраженное в уплаченных им налогах), либо с численностью нерабовладельческого населения каждого штата. Нижняя палата Конгресса избиралась бы напрямую народом, в то время как верхняя палата избиралась бы нижней палатой из кандидатов, выдвинутых законодательными собраниями штатов. [53]
Сразу после согласия сформировать верховное национальное правительство делегаты обратились к предложению Плана Вирджинии о пропорциональном представительстве в Конгрессе. [54] Вирджиния, Пенсильвания и Массачусетс, самые густонаселенные штаты, были недовольны правилом «один голос на штат» в Конгрессе Конфедерации, потому что они могли быть перебиты более мелкими штатами, несмотря на то, что представляли более половины населения страны. [55] Тем не менее, делегаты разделились по вопросу о лучшем способе распределения представителей. Квоты взносов понравились южным делегатам, потому что они включали бы рабскую собственность, но Руфус Кинг из Массачусетса подчеркнул непрактичную сторону такой схемы. Он отметил, что если национальное правительство не будет вводить прямые налоги (что в течение следующего столетия оно делало редко), то представителей нельзя будет назначать. Расчет таких квот также будет затруднен из-за отсутствия надежных данных. Основание представительства на количестве «свободных жителей» было непопулярно среди делегатов с Юга, где сорок процентов населения были порабощены. [56] Кроме того, малые штаты выступали против любых изменений, которые уменьшали их собственное влияние. Делегация Делавэра пригрозила покинуть Конвент, если пропорциональное представительство заменит равное представительство, поэтому дебаты по распределению были отложены. [57]
9 июня Уильям Патерсон из Нью-Джерси напомнил делегатам, что они были отправлены в Филадельфию для пересмотра Статей Конфедерации, а не для создания национального правительства. Хотя он согласился с тем, что Конгрессу Конфедерации нужны новые полномочия, включая право принуждать штаты, он был непреклонен в том, что конфедерация требует равного представительства для штатов. [58] Джеймс Мэдисон записал его слова следующим образом: [59]
[Статьи Конфедерации] были, таким образом, надлежащей основой всех действий Конвента. Мы должны были оставаться в его рамках, или наши избиратели обвинили бы нас в узурпации... Комиссии, в рамках которых мы действовали, были не только мерой нашей власти. [О]ни также выражали чувства штатов по предмету наших обсуждений. Идея национального [правительства], в отличие от федерального, никогда не приходила в голову никому из них, и мы должны приспособиться к общественному мнению. У нас нет власти выходить за рамки федеральной схемы, а если бы и была, то народ не созрел для чего-то другого. Мы должны следовать за народом; народ не последует за нами.
В Англии в наши дни, если бы выборы были открыты для всех классов людей, собственность землевладельцев была бы ненадежной. Аграрный закон вскоре был бы принят. Если эти замечания справедливы, наше правительство должно было бы защитить постоянные интересы страны от нововведений. Землевладельцы должны иметь долю в правительстве, чтобы поддерживать эти бесценные интересы и уравновешивать и сдерживать другие. Они должны быть так устроены, чтобы защищать меньшинство богатых от большинства. Сенат, следовательно, должен быть таким органом; и чтобы отвечать этим целям, он должен иметь постоянство и стабильность.
—Джеймс Мэдисон, записано Робертом Йейтсом, вторник, 26 июня 1787 г. [60]
31 мая делегаты обсудили структуру Конгресса и то, как будут избираться его члены. Разделение законодательного органа на верхнюю и нижнюю палаты было привычным и имело широкую поддержку. Британский парламент имел выборную Палату общин и наследственную Палату лордов . Все штаты имели двухпалатные законодательные органы, за исключением Пенсильвании. [61] Делегаты быстро согласились, что каждая палата Конгресса должна иметь возможность инициировать законопроекты. Они также согласились, что новый Конгресс будет иметь все законодательные полномочия Конгресса Конфедерации и право вето на законы штатов. [62]
Была некоторая оппозиция всенародным выборам нижней палаты или Палаты представителей . Элбридж Джерри из Массачусетса и Роджер Шерман из Коннектикута опасались, что люди слишком легко поддаются введению в заблуждение демагогов и что всенародные выборы могут привести к правлению толпы и анархии. Пирс Батлер из Южной Каролины считал, что только богатым людям с имуществом можно доверять политическую власть. Однако большинство участников съезда поддержали всенародные выборы. [63] Джордж Мейсон из Вирджинии сказал, что нижняя палата должна «стать великим хранилищем демократических принципов правительства». [64]
Было достигнуто общее согласие, что верхняя палата или Сенат должна быть меньше и более избирательной, чем нижняя палата. Ее членами должны быть джентльмены, выбранные из самых умных и добродетельных граждан. [65] Опыт убедил делегатов, что такая верхняя палата необходима для обуздания крайностей демократически избранной нижней палаты. [61] Метод выбора Сената по Плану Вирджинии был более спорным. Члены, обеспокоенные сохранением власти штата, хотели, чтобы законодательные органы штатов выбирали сенаторов, в то время как Джеймс Уилсон из Пенсильвании предложил прямые выборы народом. [66] Только 7 июня делегаты единогласно решили, что законодательные органы штатов будут выбирать сенаторов. [67]
По вопросу пропорционального представительства три крупных штата все еще столкнулись с оппозицией со стороны восьми мелких штатов. Джеймс Уилсон понял, что крупным штатам нужна поддержка штатов Глубокого Юга Джорджии и Каролин. Для этих южных делегатов главным приоритетом была защита рабства . [68] Работая с Джоном Ратледжем из Южной Каролины, Уилсон вместе с Чарльзом Пинкни из Южной Каролины и Роджером Шерманом из Коннектикута 11 июня предложили Компромисс трех пятых . Эта резолюция распределяла места в Палате представителей на основе свободного населения штата плюс три пятых его рабского населения. Девять штатов проголосовали за, против были только Нью-Джерси и Делавэр. [69] Этот компромисс дал бы Югу по крайней мере дюжину дополнительных голосов конгрессменов и коллегии выборщиков. [70] В тот же день альянс крупных штатов/рабовладельческих штатов также преуспел в применении соотношения трех пятых к местам в Сенате (хотя позже это было отменено). [71]
Поскольку английское право обычно признавало, что правительство имеет две отдельные функции — законотворчество, воплощенное в законодательном органе, и законотворчество, воплощенное в короле и его судах, — разделение законодательной власти от исполнительной и судебной было естественным и неоспоримым моментом. [26] Тем не менее, форма, которую должна была принять исполнительная власть, ее полномочия и ее выбор были бы источниками постоянных споров в течение лета 1787 года. [72] В то время лишь немногие страны имели ненаследственных руководителей, которые могли бы служить образцами. Голландскую республику возглавлял штатгальтер , но эта должность обычно наследовалась членами Дома Оранских . У Швейцарской конфедерации не было единого лидера, а выборные монархии Священной Римской империи и Речи Посполитой считались коррумпированными. [73]
В результате своего колониального опыта американцы не доверяли сильному главе исполнительной власти. Согласно Статьям Конфедерации, наиболее близким к исполнительной власти был Комитет штатов , который был уполномочен заниматься правительственными делами, пока Конгресс был на каникулах. Однако этот орган в значительной степени бездействовал. Революционные конституции штатов сделали губернаторов подчиненными законодательным органам, лишив их исполнительного права вето на законодательство. Без права вето губернаторы не могли блокировать законодательство, которое угрожало правам меньшинств. [74] Штаты выбирали губернаторов разными способами. Многие конституции штатов уполномочили законодательные органы выбирать их, но несколько допускали прямые выборы народом. В Пенсильвании народ избирал исполнительный совет , а законодательный орган назначал одного из его членов главой исполнительной власти. [73]
План Вирджинии предлагал национальный исполнительный орган, избираемый Конгрессом. Он будет иметь полномочия исполнять национальные законы и будет наделен полномочиями объявлять войну и заключать договоры. [75] Будет ли исполнительный орган одним лицом или группой людей, не было определено. [76] Исполнительный орган вместе с «удобным числом» федеральных судей будет формироватьСовет по ревизии с правом наложить вето на любой акт Конгресса. Это вето может быть преодолено неопределенным числом голосов в обеих палатах Конгресса. [75]
Джеймс Уилсон опасался, что план Вирджинии сделает исполнительную власть слишком зависимой от Конгресса. Он утверждал, что должен быть единый, унитарный исполнительный орган . Члены множественного исполнительного органа, скорее всего, будут выбираться из разных регионов и представлять региональные интересы. По мнению Уилсона, только один исполнительный орган может представлять всю страну, одновременно давая «энергию, управление и ответственность» правительству. [77]
Вильсон использовал свое понимание гражданской добродетели, как ее определило шотландское Просвещение , чтобы помочь спроектировать президентство. Задача состояла в том, чтобы спроектировать должным образом сформированную исполнительную власть, которая была бы подходящей для республики и основывалась на гражданской добродетели обычных граждан. Он выступал 56 раз, призывая к главе исполнительной власти, который был бы энергичным, независимым и ответственным. Он считал, что умеренный уровень классового конфликта в американском обществе порождает уровень общительности и межклассовой дружбы, который может сделать президентство символическим лидером всего американского народа. Вильсон не рассматривал возможность резко поляризованных политических партий . Он видел народный суверенитет как цемент, который скреплял Америку, связывая интересы народа и президентской администрации. Вильсон представлял себе президента, который был бы человеком из народа и который воплощал бы национальную ответственность за общественное благо и обеспечивал прозрачность и подотчетность, будучи весьма заметным национальным лидером, в отличие от многочисленных в основном анонимных конгрессменов. [78] [79] [80]
1 июня Вильсон предложил, чтобы «Исполнительная власть состояла из одного человека». Это предложение было поддержано Чарльзом Пинкни, чей план предусматривал наличие единого исполнительного органа и специально называл этого должностного лица «президентом». [77] Эдмунд Рэндольф согласился с Вильсоном, что исполнительной власти нужна «энергия», но он не одобрял унитарную исполнительную власть, которая, как он опасался, была «плодом монархии ». [81] Рэндольф и Джордж Мейсон возглавили оппозицию против унитарной исполнительной власти, но большинство делегатов согласились с Вильсоном. Перспектива того, что Джордж Вашингтон станет первым президентом, могла позволить сторонникам унитарной исполнительной власти собрать большую коалицию. Предложение Вильсона о едином исполнительном органе было принято 4 июня. [82] Первоначально съезд установил срок полномочий исполнительной власти в семь лет, но это будет пересмотрено. [83]
Вильсон также утверждал, что исполнительная власть должна избираться непосредственно народом. Только посредством прямых выборов исполнительная власть может быть независимой как от Конгресса, так и от штатов. [84] Эта точка зрения была непопулярной. Несколько делегатов, таких как Роджер Шерман, Элбридж Джерри и Пирс Батлер, выступали против прямых выборов исполнительной власти, поскольку считали, что народом слишком легко манипулировать. Однако большинство делегатов не подвергали сомнению интеллект избирателей; скорее их беспокоила медлительность, с которой распространялась информация в конце 18 века. Из-за недостатка информации делегаты опасались, что среднестатистический избиратель будет слишком неосведомлен о кандидатах, чтобы принять обоснованное решение. [85]
Шерман предложил схему, похожую на парламентскую систему , в которой исполнительная власть должна назначаться законодательным органом и напрямую подотчетна ему. [81] Большинство делегатов поддержали избрание президента Конгрессом на семилетний срок, хотя были опасения, что это даст законодательному органу слишком много власти. Южные делегаты поддержали выборы законодательными органами штатов, но этому воспротивились националисты, такие как Мэдисон, которые опасались, что такой президент станет посредником между интересами разных штатов, а не символом национального единства. В конце концов, однако, 2 июня съезд предложил и согласился с тем, чтобы национальный законодательный орган выбирал исполнительную власть на один семилетний срок, предложение, которое, конечно, позже было изменено. Понимая, что прямые выборы невозможны, Уилсон предложил то, что станет коллегией выборщиков — штаты будут разделены на округа, в которых избиратели будут выбирать выборщиков, которые затем будут выбирать президента. Это сохранит разделение властей и исключит законодательные органы штатов из процесса отбора. Однако изначально эта схема получила небольшую поддержку. [86]
Вопрос об исполнительной власти был одним из последних крупных вопросов, которые нужно было решить. Разрешение было достигнуто путем корректировки предложения о коллегии выборщиков. В то время, до формирования современных политических партий, широко распространено было беспокойство, что кандидаты обычно не смогут получить большинство голосов выборщиков в коллегии выборщиков. Таким образом, метод решения этой проблемы был спорным вопросом. Большинство считало, что Палата представителей должна затем выбрать президента, поскольку она наиболее точно отражает волю народа. Это вызвало разногласия среди делегатов из небольших штатов, которые поняли, что это поставит их штаты в невыгодное положение. Чтобы разрешить этот спор, Конвент согласился, что Палата будет выбирать президента, если ни один из кандидатов не получит большинства голосов коллегии выборщиков, но что каждая делегация штата будет голосовать как блок, а не индивидуально. [83]
План Вирджинии не предусматривал отстранения исполнительной власти. 2 июня Джон Дикинсон из Делавэра предложил, чтобы президент был отстранен от должности Конгрессом по просьбе большинства законодательных органов штатов. Мэдисон и Уилсон выступили против этого вмешательства штата в национальную исполнительную власть. Шерман утверждал, что Конгресс должен иметь возможность отстранить президента по любой причине, что по сути было вотумом недоверия . Джордж Мейсон беспокоился, что это сделает президента «простым творением законодательного органа» и нарушит разделение властей. Предложение Дикинсона было отклонено, но после голосования все еще не было достигнуто консенсуса о том, как неподходящий президент должен быть отстранен от должности. [87]
4 июня делегаты обсуждали Совет по ревизии. Вильсон и Александр Гамильтон из Нью-Йорка не согласились со смешением исполнительной и судебной ветвей власти. Они хотели, чтобы президент имел абсолютное вето, чтобы гарантировать свою независимость от законодательной власти. Помня, как колониальные губернаторы использовали свое вето, чтобы «вымогать деньги» у законодательного органа, Бенджамин Франклин из Пенсильвании выступил против предоставления президенту абсолютного вето. Джерри предложил, чтобы две трети голосов в обеих палатах Конгресса могли отменить любое вето Совета по ревизии. Это было изменено, чтобы заменить совет одним президентом, но Мэдисон настоял на сохранении Совета по ревизии, и рассмотрение права вето было отложено. [88]
В английской традиции судьи рассматривались как агенты короля и его двора, которые представляли его во всем его королевстве. Мэдисон считал, что в американских штатах эта прямая связь между государственными исполнителями и судьями была источником коррупции через покровительство , и считал, что связь между ними должна быть разорвана, тем самым создав «третью ветвь» судебной системы, которая не имела никаких прямых прецедентов до этого момента. [89] [ нужна страница ]
4 июня делегаты единогласно согласились на национальную судебную систему «из одного верховного трибунала и одного или нескольких нижестоящих трибуналов». Делегаты не согласились с тем, как должны выбираться федеральные судьи. План Вирджинии призывал национальный законодательный орган назначать судей. Джеймс Уилсон хотел, чтобы президент назначал судей, чтобы увеличить полномочия этой должности. [90]
13 июня был опубликован пересмотренный отчет по Плану Вирджинии. В этом отчете были обобщены решения, принятые делегатами за первые две недели съезда. Было решено, что «будет создана национальная судебная система, состоящая из одного верховного трибунала». Конгресс будет иметь право создавать и назначать нижестоящие суды. Судьи должны были занимать должность «в течение хорошего поведения» , а Сенат будет назначать их. [91]
Делегаты небольших штатов были встревожены планом, который обретал форму: верховное национальное правительство, которое могло бы отменить законы штатов и пропорциональное представительство в обеих палатах Конгресса. [92] Уильям Патерсон и другие делегаты из Нью-Джерси, Коннектикута, Мэриленда и Нью-Йорка создали альтернативный план, который состоял из нескольких поправок к Статьям Конфедерации. Согласно плану Нью-Джерси , Конгресс Конфедерации оставался однопалатным, и каждый штат имел бы один голос. Конгрессу было бы разрешено взимать тарифы и другие налоги, а также регулировать торговлю и коммерцию. Конгресс избирал бы множественного «федерального исполнительного директора», члены которого работали бы один срок и могли бы быть отстранены Конгрессом по требованию большинства губернаторов штатов. Также была бы федеральная судебная система для применения законов США. Федеральные судьи работали бы пожизненно и назначались бы исполнительной властью. Законы, принятые Конгрессом, имели бы приоритет над законами штатов. Этот план был представлен 15 июня. [93] [94] [49]
18 июня Александр Гамильтон из Нью-Йорка представил свой собственный план, который расходился как с планами Вирджинии, так и с планами Нью-Джерси. Он призывал к тому, чтобы конституция была смоделирована по образцу британского правительства . Двухпалатный законодательный орган включал нижнюю палату, называемую Ассамблеей, избираемую народом на трехлетний срок. Народ выбирал бы выборщиков, которые выбирали бы членов Сената, которые служили бы пожизненно. Выборщики также выбирали бы единого исполнительного должностного лица, называемого губернатором, который также служил бы пожизненно. Губернатор имел бы абсолютное право вето на законопроекты. Также была бы национальная судебная система, члены которой служили бы пожизненно. Гамильтон призывал к упразднению штатов (или, по крайней мере, к их сокращению до субюрисдикций с ограниченными полномочиями). Некоторые ученые предположили, что Гамильтон представил этот радикальный план, чтобы помочь обеспечить принятие плана Вирджинии, сделав его по сравнению с ним умеренным. План настолько не соответствовал политической реальности, что даже не обсуждался, и Гамильтон годами был обеспокоен обвинениями в том, что он был монархистом . [ 95] [49]
19 июня делегаты проголосовали за план Нью-Джерси. При поддержке рабовладельческих штатов и Коннектикута крупные штаты отклонили план с перевесом 7–3. Делегация Мэриленда разделилась, поэтому она не голосовала. [96] Это не положило конец дебатам о представительстве. Скорее, делегаты оказались в тупике, который продолжался до июля.
Несколько раз делегация Коннектикута, включая Роджера Шермана , Оливера Эллсворта и Уильяма Сэмюэля Джонсона , предлагала компромисс, согласно которому Палата представителей будет иметь пропорциональное представительство, а Сенат — равное представительство. [97] Первоначально вариант этого компромисса был разработан и предложен Шерманом 11 июня. Он согласился с Мэдисоном в том, что Сенат должен состоять из самых мудрых и добродетельных граждан, но он также видел его роль в защите прав и интересов штатов. [98] Джеймс Мэдисон записал речь Шермана 11 июня следующим образом: [99]
Г-н Шерман предложил, чтобы пропорция избирательного права в первой ветви власти соответствовала соответствующему числу свободных жителей; и что во второй ветви власти или Сенате каждый штат должен иметь один голос и не больше. Он сказал, что поскольку штаты будут по-прежнему обладать определенными индивидуальными правами, каждый штат должен иметь возможность защищать себя: в противном случае несколько крупных штатов будут управлять остальными. Он заметил, что Палата лордов в Англии имеет определенные особые права в соответствии с Конституцией, и поэтому они имеют равный голос с Палатой общин, чтобы иметь возможность защищать свои права.
29 июня Джонсон высказал схожую точку зрения: «что в одной ветви власти должен быть представлен народ, а в другой — штаты». [100] Однако ни одна из сторон еще не была готова принять концепцию разделенного суверенитета между штатами и федеральным правительством. [101] Недоверие между делегатами крупных и мелких штатов достигло высшей точки, что подтверждается комментариями, сделанными 30 июня Ганнингом Бедфордом-младшим . Как сообщает Роберт Йейтс, Бедфорд заявил: [102]
Я вам, господа, не доверяю. Если вы обладаете властью, злоупотребление ею не может быть остановлено; и что тогда помешает вам использовать ее для нашего уничтожения? . . . Да, сэр, более крупные штаты будут соперниками, но не друг против друга — они будут соперниками против остальных штатов... Вы раздавите более мелкие штаты или их нужно оставить в покое? Скорее, чем мы будем разрушены, найдутся иностранные державы, которые возьмут нас за руку.
Поскольку съезд вступал во второй полный месяц обсуждений, было решено, что дальнейшее рассмотрение щекотливого вопроса о том, как распределить представителей в национальном законодательном органе, должно быть передано комитету, состоящему из одного делегата от каждого из одиннадцати штатов, присутствовавших в то время на съезде. Членами этого «Большого комитета», как его стали называть, были Уильям Патерсон из Нью-Джерси, Роберт Йейтс из Нью-Йорка, Лютер Мартин из Мэриленда, Ганнинг Бедфорд-младший из Делавэра, Оливер Эллсворт из Коннектикута, Авраам Болдуин из Джорджии, Элбридж Джерри из Массачусетса, Джордж Мейсон из Вирджинии, Уильям Дэви из Северной Каролины, Джон Ратледж из Южной Каролины и Бенджамин Франклин из Пенсильвании. [103] Состав комитета в значительной степени благоприятствовал небольшим штатам, поскольку даже делегаты крупных штатов, как правило, были более умеренными. [104]
В то время как Конвент взял трехдневный перерыв в связи с празднованием Дня независимости , Большой комитет начал свою работу. [104] Франклин предложил, и комитет принял компромисс, аналогичный плану Коннектикута. Членство в Палате будет распределяться по численности населения, а члены будут избираться из округов с населением в сорок тысяч человек. Каждый штат будет иметь равный голос в Сенате. Однако, чтобы получить большую поддержку штата, Франклин предложил, чтобы Палата представителей имела исключительное право инициировать законопроекты, касающиеся сбора средств или государственных зарплат (это станет Положением о создании ). [105]
Комитет представил свой доклад 5 июля, но компромисс не был немедленно принят конвентом. В течение следующих одиннадцати дней Конвент застопорился, поскольку делегаты пытались получить как можно больше голосов для своих штатов. [106] 6 июля был назначен комитет из пяти человек для распределения определенного количества представителей для каждого штата. Он призвал к созданию Палаты представителей из 56 членов и использовал «число черных и белых с учетом предполагаемого богатства» в качестве основы для распределения представителей для каждого штата. Северные штаты имели 30 представителей, в то время как южные штаты имели 26. Делегаты из нерабовладельческих штатов возражали против подсчета рабов, поскольку они не могли голосовать. [107] [108]
9 июля был избран новый комитет для пересмотра распределения представителей. На этот раз в него вошло одиннадцать членов, по одному от каждого штата. Он рекомендовал Палату из 65 членов с распределением представителей на основе числа свободных жителей и трех пятых рабов. Согласно этой новой схеме, северные штаты имели 35 представителей, а южные — 30. Южные делегаты протестовали против большего представительства Севера и утверждали, что их растущее население было недооценено. Отчет Комитета одиннадцати был одобрен, но расходящиеся интересы северных и южных штатов оставались препятствиями для достижения консенсуса. [108]
10 июля Эдмунд Рэндольф призвал к проведению регулярной переписи , на которой можно было бы основывать будущее перераспределение мест в Палате представителей. [109] Во время дебатов по переписи делегаты Южной Каролины Пирс Батлер и Чарльз Коутсворт Пинкни пытались заменить соотношение трех пятых полным подсчетом рабского населения. Они утверждали, что собственность рабов способствовала благосостоянию южных штатов и как таковая должна использоваться при расчете представительства. Это раздражало северных делегатов, которые и без того неохотно поддерживали компромисс трех пятых. Джеймс Уилсон, один из авторов компромисса трех пятых, спросил: «Должны ли рабы быть приняты в качестве граждан? Тогда почему они не принимаются наравне с белыми гражданами? Они принимаются в качестве собственности? Тогда почему другая собственность не принимается в расчет?» [110]
После ожесточенных дебатов делегаты проголосовали за распределение представительства и прямого налогообложения на основе всех свободных жителей и трех пятых рабского населения. Эта формула будет применяться к существующим штатам, а также к любым штатам, созданным в будущем. Первая перепись будет проводиться через шесть лет после начала работы нового федерального правительства и каждые десять лет после этого. [111]
14 июля Джон Ратледж и Джеймс Уилсон попытались обеспечить пропорциональное представительство в Сенате. Чарльз Пинкни предложил форму полупропорционального представительства, при которой меньшие штаты получат большее представительство, чем при полностью пропорциональной системе. Это предложение было отклонено. [112]
В ходе закрытого голосования 16 июля съезд принял Коннектикутский компромисс (также известный как Великий компромисс), рекомендованный Большим комитетом. [113] 23 июля съезд постановил, что в каждом штате должно быть два сенатора, а не три. Он отклонил предложение Лютера Мартина из Мэриленда о том, чтобы сенаторы из одного штата подавали один совместный голос, что было практикой в Конгрессе Конфедерации. Мартин считал, что это необходимо, если Сенат должен представлять интересы штатов. Вместо этого съезд предоставил сенаторам право индивидуального голосования. [114] Это достигло националистической цели — не допустить прямого влияния правительств штатов на выбор Конгрессом принятия национальных законов. [115] Таким образом, окончательный документ представлял собой смесь первоначальной «национальной» конституции Мэдисона и желаемой «федеральной» конституции, которую добивались многие делегаты. [116]
17 июля делегаты работали над определением полномочий Конгресса. План Вирджинии утверждал верховенство национального правительства, предоставляя Конгрессу полномочия «издавать законы во всех случаях, в которых отдельные штаты некомпетентны» и заявляя, что законодательство Конгресса будет иметь приоритет над конфликтующими законами штатов. В предложении, внесенном Ганнингом Бедфордом, Конвент одобрил это положение, против которого проголосовали только Южная Каролина и Джорджия. Четыре небольших штата — Коннектикут, Нью-Джерси, Делавэр и Мэриленд — приняли расширение полномочий Конгресса. Позже Мэдисон объяснил, что это было результатом Великого компромисса. Как только небольшие штаты получили уверенность в том, что они будут представлены в новом правительстве, они «превзошли все остальные в рвении» за сильное национальное правительство. [117]
План Вирджинии также давал Конгрессу право вето на законы штатов. Мэдисон считал, что это положение имеет решающее значение для предотвращения безответственного поведения штатов, подобного тому, которое имело место при правительстве Конфедерации. Губернатор Моррис опасался, что вето Конгресса оттолкнет штаты, которые в противном случае могли бы поддержать Конституцию. Лютер Мартин утверждал, что это было бы слишком непрактично и отнимало бы много времени, спрашивая: «Должны ли законы штатов быть отправлены в общее законодательное собрание, прежде чем им будет разрешено действовать?» [118]
Конвент отклонил вето Конгресса. Вместо этого Мартин предложил формулировку, взятую из Плана Нью-Джерси, который был единогласно одобрен конвентом: «что законодательные акты США, принятые в силу и в соответствии со статьями Союза, и все договоры, заключенные и ратифицированные под руководством США, являются высшим законом соответствующих штатов... и что... штаты будут связаны ими в своих решениях». [119]
В июне делегаты проголосовали за то, чтобы Конгресс назначал исполнительную власть, но оставались опасения, что это сделает исполнительную власть подчиненной законодательному органу. 17 июля Конвент вернулся к этой теме. Прямые выборы народа были отклонены девятью голосами против одного. Затем Лютер Мартин предложил измененную версию идеи Джеймса Уилсона о коллегии выборщиков, впервые представленной в июне. Уилсон предложил, чтобы люди голосовали за выборщиков, которые затем выберут президента. Версия Мартина призывала законодательные органы штатов выбирать выборщиков, но она также была отклонена. [120] Позже, 19 июля, Элбридж Джерри безуспешно предложил, чтобы губернаторы выбирали выборщиков, политика, которая увеличила бы влияние штата на президентство. [121]
После подтверждения выбора Конгресса делегаты проголосовали за то, чтобы разрешить президенту служить несколько сроков, что является отменой их предыдущего решения ограничить президента одним семилетним сроком. Джеймс МакКлэрг из Вирджинии пошел дальше и предложил, чтобы президент служил пожизненно «при хорошем поведении». МакКлэрг считал, что это защитит независимость исполнительной власти, но это было отклонено из-за слишком близкого к монархии положения. [122]
Конвент постановил, что методом смещения неподходящего президента будет законодательный импичмент . В то время импичмент использовался британским парламентом для смещения министров короля (см. Импичмент в Соединенном Королевстве ). [123]
Нуждаясь в перерыве в обсуждении президентства, делегаты снова рассмотрели судебную ветвь власти 18 июля. Они все еще были разделены по поводу метода назначения. Половина Конвента хотела, чтобы Сенат выбирал судей, в то время как другая половина хотела, чтобы это делал президент. Лютер Мартин поддерживал назначение Сенатом, потому что он считал, что члены этого органа будут защищать интересы отдельных штатов. [124]
Натаниэль Горхэм предложил компромисс — назначение президентом с « совета и согласия Сената». Хотя значение «совета и согласия» все еще не было определено, предложение получило некоторую поддержку. 21 июля Мэдисон предложил альтернативный компромисс — президент будет назначать судей, но Сенат может наложить вето на назначение большинством в две трети голосов. Это предложение сильно затруднило бы для Сената блокирование назначений судей. Предложение Мэдисона не получило поддержки, и делегаты в итоге подтвердили, что Сенат будет назначать судей. [125]
21 июля Уилсон и Мэдисон безуспешно пытались возродить предложение Мэдисона о Совете по пересмотру. Хотя судьи и играют роль в проверке конституционности законов, утверждал Горхэм, смешивание политических суждений президента с юридическими суждениями суда нарушит разделение властей. Джон Ратледж согласился, заявив, что «судьи никогда не должны высказывать свое мнение о законе, пока он не поступит к ним». [126]
Делегаты признали, что основным недостатком Статей Конфедерации было то, что любая поправка к конституции требовала единогласного одобрения штатов. 23 июля съезд одобрил необходимость иного способа внесения поправок в Конституцию, но не был готов голосовать по конкретным вопросам. [127]
В нем также обсуждалось, как завершенная Конституция станет законом. Оливер Эллсворт и Уильям Патерсон утверждали, что законодательные органы штатов должны ратифицировать Конституцию, чтобы соответствовать прецеденту в соответствии со Статьями Конфедерации, и потому что законодательные органы представляют волю народа. Натаниэль Горхэм утверждал, что законодатели штатов отклонят Конституцию, чтобы защитить свою собственную власть. Джордж Мейсон считал, что законодательные органы штатов не имеют полномочий ратифицировать новую Конституцию, потому что они были творениями конституций штатов. [128]
Мейсон утверждал, что только люди, действующие через специально созванные государственные конвенты, могут уполномочить новое правительство. Мэдисон соглашался с Мейсоном. Он считал Статьи Конфедерации просто договором между штатами, но настоящая конституция может быть принята только самим народом. Девятью голосами против одного делегаты проголосовали за то, чтобы представить Конституцию на ратификационные конвенты штатов. [128]
Конвент был отложен с 26 июля по 6 августа, чтобы дождаться отчета Комитета по деталям , который должен был подготовить первый проект Конституции. Его возглавил Джон Ратледж , а в состав Конвента вошли Эдмунд Рэндольф , Оливер Эллсворт , Джеймс Уилсон и Натаниэль Горхэм .
Хотя комитет не вел протоколы своих заседаний, три ключевых сохранившихся документа дают ключи к работе комитета: набросок Рэндольфа с правками Ратледжа, обширные заметки и второй черновик Уилсона, также с правками Ратледжа, и окончательный отчет комитета съезду. [129] : 168 Из этих свидетельств следует, что комитет использовал первоначальный План Вирджинии, решения съезда о внесении изменений в этот план и другие источники, такие как Статьи Конфедерации , положения конституций штатов и даже план Чарльза Пинкни , чтобы подготовить первый полный черновик, [130] [129] : 165 который автор Дэвид О. Стюарт назвал «замечательной работой по копированию и вставке». [129] : 165
При подготовке своего первоначального плана Рэндольф принял два правила: Конституция должна включать только основные принципы, избегая второстепенных положений, которые со временем изменятся, и она должна быть изложена простым и точным языком. [131]
Большая часть того, что было включено в отчет комитета, состояла из многочисленных деталей, которые съезд никогда не обсуждал, но которые комитет справедливо считал бесспорными и вряд ли будут оспариваться; и как таковые, большая часть предложения комитета в конечном итоге была включена в окончательную версию Конституции без обсуждения. [129] : 169 Примерами таких деталей были пункт о речах и дебатах , который предоставляет членам Конгресса иммунитет за комментарии, сделанные ими на работе, а также правила организации Палаты представителей и Сената.
Однако Ратледж, сам бывший губернатор штата, был полон решимости, что, хотя новое национальное правительство должно быть сильнее, чем было правительство Конфедерации, власть национального правительства над штатами не должна быть безграничной; и по настоянию Ратледжа комитет вышел за рамки того, что было предложено конвентом. Как описывает это Стюарт, комитет «захватил» и переделал Конституцию, изменив критические соглашения, уже достигнутые делегатами конвента, расширив полномочия штатов за счет национального правительства и добавив несколько далеко идущих положений, которые конвент никогда не обсуждал. [129] : 165
Первое крупное изменение, на котором настаивал Ратледж, было призвано резко ограничить по сути неограниченные полномочия по принятию законов «во всех случаях для общих интересов Союза», которые Конвент всего две недели назад согласился предоставить Конгрессу. Ратледж и Рэндольф беспокоились, что широкие полномочия, подразумеваемые в формулировке, согласованной конвентом, дадут национальному правительству слишком много власти за счет штатов. В плане Рэндольфа комитет заменил эту формулировку списком из 18 конкретных «перечисленных» полномочий, многие из которых были заимствованы из Статей Конфедерации, которые строго ограничили бы полномочия Конгресса такими мерами, как введение налогов, заключение договоров, начало войны и учреждение почтовых отделений. [132] [129] : 170–71 Однако Ратледж не смог убедить всех членов комитета принять это изменение. В ходе ряда проектов в конечном итоге было добавлено всеобъемлющее положение (« Необходимое и надлежащее положение »), скорее всего, Вильсоном, националистом, мало озабоченным суверенитетом отдельных штатов, предоставляющее Конгрессу широкие полномочия «издавать все законы, которые будут необходимы и надлежаще выполнены для осуществления вышеуказанных полномочий и всех других полномочий, возложенных настоящей Конституцией на правительство Соединенных Штатов или на любой его департамент или должностное лицо». [133] [129] : 171–72 Другая редакция проекта Вильсона также налагала восемь конкретных ограничений на штаты, таких как запрет им самостоятельно заключать договоры и печатать собственные деньги, обеспечивая определенную степень баланса с ограничениями на национальное правительство, предусмотренными списком перечисленных полномочий Ратледжа. [134] [129] : 172 Кроме того, проект Вильсона изменил формулировку пункта о верховенстве, принятого конвентом, чтобы гарантировать, что национальный закон будет иметь приоритет над непоследовательными законами штатов. [129] : 172
Эти изменения установили окончательный баланс между национальным и государственными правительствами, который будет включен в окончательный документ, поскольку Конвент никогда не оспаривал этот двойной суверенитет между нацией и государством, который был сформирован Ратледжем и Вильсоном. [129] : 172
Другой набор радикальных изменений, внесенных Комитетом по деталям, оказался гораздо более спорным, когда отчет комитета был представлен съезду. В день, когда съезд согласился назначить комитет, южанин Чарльз Коутсворт Пинкни из Южной Каролины предупредил о страшных последствиях, если комитет не включит защиту рабства в южных штатах или не разрешит налогообложение южного сельскохозяйственного экспорта. [135] [129] : 173 В ответ на Пинкни и его коллег-делегатов с Юга комитет включил три положения, которые явно ограничивали полномочия Конгресса способами, благоприятными для интересов Юга. Предложенная формулировка запрещала Конгрессу когда-либо вмешиваться в работорговлю. Она также запрещала налогообложение экспорта и требовала, чтобы любое законодательство, касающееся регулирования внешней торговли посредством тарифов или квот (то есть любые законы, подобные английским « Законам о навигации »), принималось только большинством в две трети обеих палат Конгресса. Хотя большая часть остальной части доклада комитета была принята без серьезных возражений на съезде, эти последние три предложения вызвали возмущение у делегатов с Севера и противников рабства. [136] [129] : 173–74
Окончательный отчет комитета, который стал первым проектом Конституции, был первым работоспособным конституционным планом, поскольку Вирджинский план Мэдисона был просто наброском целей и широкой структуры. Даже после того, как он опубликовал этот отчет, комитет продолжал встречаться время от времени до начала сентября.
Последовал еще месяц обсуждений и относительно небольших доработок, в течение которых было предпринято несколько попыток изменить проект Ратледжа, хотя немногие из них были успешными. Некоторые хотели добавить имущественный ценз для людей, занимающих должности, в то время как другие хотели помешать национальному правительству выпускать бумажные деньги. [129] : 187 Мэдисон в частности хотел подтолкнуть Конституцию обратно в направлении своего плана Вирджинии.
Одно важное изменение, которое попало в окончательную версию, включало соглашение между северными и южными делегатами о предоставлении Конгрессу полномочий по прекращению работорговли , начиная с 1808 года. Южные и северные делегаты также согласились усилить Положение о беглых рабах в обмен на отмену требования о том, чтобы две трети Конгресса соглашались на «навигационные акты» (правила торговли между штатами и иностранными правительствами). Требование двух третей было одобрено южными делегатами, которые считали, что Конгресс может принять навигационные акты, которые будут экономически вредны для рабовладельцев. [129] : 196
После того, как конвент закончил вносить поправки в первый проект Комитета по деталям, новый набор нерешенных вопросов был отправлен в несколько различных комитетов для разрешения. Комитет по деталям рассматривал несколько вопросов, связанных с habeas corpus , свободой прессы и исполнительным советом для консультирования президента. Два комитета рассматривали вопросы, связанные с работорговлей и принятием военных долгов.
Был создан новый комитет, Комитет по отложенным частям, для рассмотрения других вопросов, которые были отложены. Его члены, такие как Мэдисон, были делегатами, которые проявили большее желание компромисса, и были выбраны по этой причине, поскольку большинство в Конвенте хотели закончить свою работу и разойтись по домам. [129] : 207 Комитет занимался вопросами, связанными с налогами, ведением войны, патентами и авторскими правами, отношениями с коренными племенами и компромиссом Франклина, требующим, чтобы денежные законопроекты исходили от Палаты. Самым большим вопросом, который они рассматривали, был президентство, и окончательный компромисс был написан Мэдисоном с участием комитета. [129] : 209 Они приняли более ранний план Вильсона по выбору президента коллегией выборщиков и остановились на методе выбора президента, если ни один из кандидатов не имел большинства в коллегии выборщиков, что, по мнению многих, таких как Мэдисон, было бы «девятнадцать раз из двадцати».
Комитет также сократил срок полномочий президента с семи до четырех лет, предоставил президенту свободу добиваться переизбрания после первоначального срока и перенес судебные разбирательства по делу об импичменте из судов в Сенат. Они также создали должность вице-президента, единственными функциями которого были смена президента, неспособного завершить срок полномочий, председательство в Сенате и подача решающих голосов в Сенате. Комитет передал важные полномочия от Сената президенту, например, право заключать договоры и назначать послов. [129] : 212 Одним из спорных вопросов на протяжении большей части съезда был срок полномочий президента и то, должен ли президент быть ограничен по срокам . Проблема возникла из-за понимания того, что президент будет выбираться Конгрессом; решение о том, чтобы президент выбирался коллегией выборщиков, снизило вероятность того, что президент станет обязанным Конгрессу, поэтому более короткий срок с правом на переизбрание стал жизнеспособным вариантом.
Ближе к концу съезда Джерри, Рэндольф и Мейсон стали главной силой оппозиции. Их опасения возросли по мере того, как съезд перешел от неопределенного Вирджинского плана Мэдисона к конкретному плану Комитета по деталям Ратледжа. [129] : 235 Некоторые утверждали, что нападки Рэндольфа на Конституцию были мотивированы политическими амбициями, в частности, его ожиданием возможной встречи с соперником Патриком Генри на будущих выборах. Главным возражением троих был компромисс, который позволил бы Конгрессу принять «законы о навигации» простым большинством в обмен на усиленные положения о рабах. [129] : 236 Среди их других возражений было противодействие должности вице-президента.
Хотя большинство их жалоб не привели к изменениям, пара из них все же привела к ним. Мейсону удалось добавить «тяжкие преступления и проступки» в пункт об импичменте. Джерри также убедил конвент включить второй метод ратификации поправок. Отчет Комитета по деталям включал только один механизм внесения поправок в конституцию, который требовал, чтобы две трети штатов попросили Конгресс созвать конвент для рассмотрения поправок. По настоянию Джерри конвент вернул первоначальный метод Плана Вирджинии, согласно которому Конгресс предлагал поправки, которые затем ратифицировали штаты. [129] : 238 Все поправки к Конституции, за исключением 21-й поправки , были внесены с помощью этого последнего метода.
Несмотря на свои успехи, эти три несогласных становились все более непопулярными, поскольку большинство других делегатов хотели завершить дела съезда и вернуться домой. Когда съезд приближался к завершению, и делегаты готовились передать Конституцию в Комитет по стилю для написания окончательной версии, один делегат высказал возражение по поводу гражданских судов. Он хотел гарантировать право на суд присяжных по гражданским делам, и Мейсон увидел в этом большую возможность. Мейсон сказал Конвенту, что конституция должна включать билль о правах , который, по его мнению, можно было подготовить за несколько часов. Джерри согласился, хотя остальная часть комитета отклонила их. Они хотели вернуться домой и считали, что это не более чем очередная тактика проволочек. [129] : 241
Мало кто в то время понимал, насколько важным станет этот вопрос, поскольку отсутствие билля о правах стало главным аргументом антифедералистов против ратификации. Большинство делегатов съезда считали, что штаты уже защищают индивидуальные права, и что Конституция не уполномочивает национальное правительство отнимать права, поэтому не было необходимости включать защиту прав. Как только съезд продвинулся дальше этого момента, делегаты рассмотрели несколько вопросов в последнюю минуту. Важно то, что они изменили формулировку, которая требовала, чтобы законопроекты о расходах исходили из Палаты представителей и были категорически приняты или отклонены, без изменений, Сенатом. Новая формулировка уполномочила Сенат изменять законопроекты о расходах, предложенные Палатой. [129] : 243
После внесения последних изменений был назначен Комитет по стилю и оформлению, «чтобы пересмотреть стиль и оформить статьи, согласованные палатой». В отличие от других комитетов, члены которых были названы так, чтобы в них входили представители разных регионов, в этот окончательный комитет не вошли защитники малых штатов. Его члены в основном поддерживали сильное национальное правительство и не сочувствовали призывам к правам штатов. [129] : 229–30 Это были Уильям Сэмюэл Джонсон (Коннектикут), Александр Гамильтон (Нью-Йорк), Гувернер Моррис (Пенсильвания), Джеймс Мэдисон (Вирджиния) и Руфус Кинг (Массачусетс). В среду, 12 сентября, отчет «комитета по стилю» был отпечатан для удобства делегатов. В течение трех дней Конвент сравнивал эту окончательную версию с протоколами конвента. Затем Конституция была отдана в субботе, 15 сентября, Якобом Шаллусом, и была представлена на подписание 17 сентября. Она внесла по крайней мере одно важное изменение в то, что было согласовано конвентом; Кинг хотел помешать государствам вмешиваться в контракты. Хотя Конвент никогда не рассматривал этот вопрос, его формулировка теперь была вставлена, создавая пункт контракта . [129] : 243
Губернатор Моррис, как сейчас, так и тогда, считается главным составителем окончательного документа, включая волнующую преамбулу. Не все делегаты были довольны результатами; тринадцать ушли до церемонии, а трое из оставшихся отказались подписывать: Эдмунд Рэндольф из Вирджинии , Джордж Мейсон из Вирджинии и Элбридж Джерри из Массачусетса . Мейсон потребовал Билль о правах, если он хотел поддержать Конституцию. Билль о правах не был включен в Конституцию, представленную штатам для ратификации, но многие штаты ратифицировали Конституцию, понимая, что Билль о правах вскоре последует. [138] Незадолго до подписания документа Горхэм предложил сократить размер избирательных округов с 40 000 до 30 000 граждан. Подобная мера была предложена ранее и была отклонена с перевесом в один голос. Здесь выступил Джордж Вашингтон , внеся свой единственный существенный вклад в текст Конституции в поддержку этого шага. Конвент принял его без дальнейших дебатов. Горхэм подписал бы документ, хотя он открыто сомневался, что Соединенные Штаты останутся единой, объединенной нацией в течение более 150 лет. [129] : 112 В конечном итоге, 39 из 55 делегатов, которые присутствовали (74 были выбраны из 12 штатов), в конечном итоге подписали, но, вероятно, никто не был полностью удовлетворен. Их взгляды были суммированы Бенджамином Франклином , который сказал: «Я признаю, что есть несколько частей этой Конституции, которые я в настоящее время не одобряю, но я не уверен, что я никогда их не одобрю. ... Я также сомневаюсь, что какой-либо другой Конвент, который мы сможем получить, сможет создать лучшую Конституцию. ... Поэтому меня удивляет, сэр, что эта система приближается так близко к совершенству; и я думаю, что это удивит наших врагов ...» [139]
Род-Айленд так и не послал делегатов, а двое из трех делегатов Нью-Йорка не задержались на съезде надолго. Поэтому, как заявил Джордж Вашингтон, документ был подписан «одиннадцатью штатами и полковником Гамильтоном». [129] : 244 Вашингтон подписал документ первым, а затем, продвигаясь делегацией штата с севера на юг, как это было принято на протяжении всего съезда, делегаты выстроились в передней части зала, чтобы поставить свои подписи.
В то время, когда документ был подписан, Франклин произнес убедительную речь, включающую анекдот о солнце, которое было нарисовано на спинке стула Чиппендейл Вашингтона . [140] Как изложено в заметках Мэдисона:
Пока последние члены подписывали его, доктор Франклин, глядя в сторону кресла президента, на заднем плане которого случайно было нарисовано восходящее солнце, заметил нескольким членам рядом с ним, что художники обнаружили, что им трудно отличить в своем искусстве восходящее солнце от заходящего. Я уже говорил, что он часто и часто в ходе сессии и превратностей моих надежд и страхов относительно ее исхода смотрел на то, что было позади президента, не будучи в состоянии сказать, восходило оно или заходило: Но теперь, наконец, я имею счастье знать, что это восходящее, а не заходящее Солнце. [140] [141]
Затем Конституция была представлена штатам для ратификации в соответствии с ее собственной статьей VII . [142]
Рабство было одним из самых сложных вопросов, с которыми столкнулись делегаты. Рабство было широко распространено в штатах во время съезда. [129] : 68 По крайней мере треть из 55 делегатов съезда владели рабами, включая всех делегатов из Вирджинии и Южной Каролины. [129] : 68–69 Рабы составляли примерно одну пятую населения штатов, [143] : 139 и за исключением самой северной части Новой Англии, где рабство было в значительной степени ликвидировано, рабы жили во всех регионах страны. [143] : 132 Однако более 90% рабов [143] : 132 жили на Юге, где примерно каждая третья семья владела рабами (в самом большом и богатом штате, Вирджинии, этот показатель составлял почти каждая вторая семья). [143] : 135 Вся аграрная экономика Юга основывалась на рабском труде, и южные делегаты на съезде не желали принимать никаких предложений, которые, по их мнению, могли бы поставить под угрозу этот институт.
Вопрос о том, должно ли рабство регулироваться новой Конституцией, был предметом такого острого конфликта между Севером и Югом, что три южных штата, Джорджия и две Каролины, отказались присоединиться к Союзу, если рабство не будет разрешено. Делегаты, выступавшие против рабства, были вынуждены уступить в своих требованиях, чтобы рабство было запрещено в новой стране. Однако они продолжали утверждать, что Конституция должна запрещать штатам участвовать в международной работорговле, включая импорт новых рабов из Африки и экспорт рабов в другие страны. Конвент отложил принятие окончательного решения по международной работорговле до конца обсуждений из-за спорного характера вопроса. Во время перерыва в работе конвента в конце июля Комитет по деталям вставил формулировку, которая запрещала бы федеральному правительству пытаться запретить международную работорговлю и вводить налоги на покупку или продажу рабов. Конвент не смог прийти к согласию по этим положениям, когда этот вопрос снова возник в конце августа, поэтому они передали вопрос в комитет из одиннадцати членов для дальнейшего обсуждения. Этот комитет помог выработать компромисс: Конгресс имел бы право запретить международную работорговлю, но не ранее, чем через двадцать лет (то есть не ранее 1808 года). В обмен на эту уступку полномочия федерального правительства по регулированию внешней торговли были бы усилены положениями, которые позволяли бы облагать налогом работорговлю на международном рынке и которые снизили бы требование для принятия навигационных актов с двух третей большинства обеих палат Конгресса до простого большинства. [144]
Другим спорным вопросом, связанным с рабством, было то, будут ли рабы учитываться как часть населения при определении представительства штатов в Конгрессе или вместо этого будут считаться собственностью и, таким образом, не будут включены. Первоначальный план Вирджинии предполагал пропорциональное представительство, основанное на числе свободных жителей. Однако Комитет полного состава изменил его в июне, включив три пятых «других лиц», эвфемизм для рабов. [145] Хотя это и принесло пользу штатам с большим количеством рабов с точки зрения представительства, делегаты от этих штатов утверждали, что рабы должны считаться собственностью, а не лицами, если новое правительство будет взимать налоги на основе численности населения. [146] [147] Несмотря на конфликт, Компромисс трех пятых был принят конвентом как часть Компромисса Коннектикута. [145]
На сессиях Конституционного конвента присутствовало 55 делегатов, все из которых считаются создателями Конституции, хотя фактически подписались только 39 делегатов. [148] [149] Первоначально штаты назначили на конвент 70 представителей, но некоторые из назначенцев не приняли приглашения или не смогли присутствовать, в результате чего осталось 55 человек, которые в конечном итоге и составили документ. [148]
Почти все из 55 основателей Конституции приняли участие в Революции, по крайней мере 29 из них служили в Континентальных войсках, большинство на командных должностях. [150] Все, кроме двух или трех, служили в колониальном или государственном правительстве во время своей карьеры. [151] Подавляющее большинство (около 75%) делегатов были или были членами Конгресса Конфедерации, и многие были членами Континентального конгресса во время Революции. [129] : 25 Некоторые были губернаторами штатов. [151] [150] Только два делегата, Роджер Шерман и Роберт Моррис , подписали все три основополагающих документа страны: Декларацию независимости , Статьи Конфедерации и Конституцию США. [150]
Более половины делегатов получили юридическое образование (некоторые даже были судьями), хотя только около четверти занимались юридической практикой в качестве основного занятия. Среди других делегатов были торговцы, производители, грузоотправители, спекулянты землей, банкиры и финансисты. Несколько были врачами и мелкими фермерами, а один был министром. [152] [150] Из 25, владевших рабами, 16 зависели от рабского труда для управления плантациями или другими предприятиями, которые составляли основу их дохода. Многие из делегатов были землевладельцами со значительными владениями, и большинство из них были достаточно богаты. [153] Джордж Вашингтон и Роберт Моррис, например, были одними из самых богатых людей во всей стране. [150]
Их глубина знаний и опыт в самоуправлении были замечательными. Как Томас Джефферсон в Париже полусерьезно написал Джону Адамсу в Лондоне, «Это действительно собрание полубогов». [154] [155]
(*) Не подписали окончательный проект Конституции США. Рэндольф, Мейсон и Джерри были единственными тремя, присутствовавшими в Филадельфии в то время, кто отказался подписать.
Несколько выдающихся Основателей примечательны тем, что не участвовали в Конституционном Конвенте. Томас Джефферсон был за границей, занимая пост министра во Франции. [156] Джон Адамс был в Великобритании, занимая пост министра в этой стране, но он написал домой, чтобы подбодрить делегатов. Патрик Генри отказался участвовать, потому что он «почуял неладное в Филадельфии, склоняющейся к монархии». Также отсутствовали Сэмюэл Адамс , Джон Хэнкок и Джон Джей . Многие из более старых и опытных лидеров штатов, возможно, были просто слишком заняты местными делами своих штатов, чтобы присутствовать на конвенте, [151] который изначально планировался для укрепления существующих Статей Конфедерации, а не для написания конституции для совершенно нового национального правительства.
39°56′56″N 75°09′00″W / 39.94889°N 75.15000°W / 39.94889; -75.15000